CONSIP: attività, performances e “potenziale” effettivo della centrale acquisti

La Consip ha diffuso il rapporto annuale sull’attività del 2015. Obiettivi raggiunti, secondo la Centrale acquisti. Infatti:
“La gestione 2015 raggiunge tutti gli obiettivi prefissati, grazie a una conduzione in sintonia con il complessivo indirizzo di sviluppo, crescita e innovazione che permea l’intero settore pubblico. La spesa presidiata si attesta a 40,1 miliardi (+5% su 2014), il valore intermediato è pari a 7 miliardi (+18% su 2014), il risparmio su convenzioni e accordi quadro è di 3,3 miliardi (+5% su 2014).
Una menzione particolare merita il Mercato Elettronico della P.A. (Mepa), che dimostra come siano “sempre più on-line gli acquisti della PA”. Nel 2015, il valore degli acquisti effettuati attraverso questo strumento ha superato i 2 mld/€, facendo segnare un incremento del +39%. Il risultato è stato raggiunto con un aumento, da 523mila a 650mila (+24%), dei contratti stipulati. Sono stati oltre 39mila i buyer che hanno effettuato almeno un acquisto nel 2015, con una crescita del +19%. Significativo anche lo sviluppo dell’offerta. I fornitori sono quasi 55mila, con una crescita del +50%. Di questi, il 99% sono piccole e medie imprese (72% micro, 23% piccole, 4% medie). Gli articoli disponibili sono 7.510.270 (+38%), confermando il Mepa come il mercato elettronico (pubblico) più grande d’Europa.”
L’anno trascorso ha visto, poi, la messa a regime del nuovo sistema di governance degli acquisti pubblici che – in attuazione di quanto previsto dal DL 24 aprile 2014 n. 66 – ha interessato la costituzione di 33 Soggetti aggregatori per gli acquisti di beni e servizi e il progressivo avvio delle attività.”

Il documento prosegue con un richiamo alle variazioni di fine anno sul quadro regolamentare:
“- Rafforzamento della centralizzazione degli acquisti (Legge Stabilità 2016): potenziamento delle misure di spending review relative agli acquisti pubblici; rafforzamento del “benchmark” e del sistema dei controlli; estensione del perimetro soggettivo e oggettivo di obbligatorietà degli strumenti Consip;
-Rilancio dell’Agenda digitale (Legge Stabilità 2016): centralizzazione degli approvvigionamenti ICT tramite Consip e/o Soggetti aggregatori; innovazione dei processi della PA (Giustizia, Sanità, Scuola digitale); digitalizzazione dei rapporti con la PA di cittadini e aziende.
– Spinta ad una maggiore trasparenza (riforma degli appalti): semplicità di accesso e tracciabilità delle informazioni; maggiore ricorso delle amministrazioni agli strumenti telematici di acquisto; accesso più facile per le imprese e, in particolare, per le PMI.
Quanto sopra per rimarcare quanto la centrale di committenza nazionale sia nodo di scambio nella strategia di riqualificazione della spesa pubblica, che passa attraverso la capacità di fare aggregazione, di qualificare la domanda, di creare dei flussi trasparenti, di diffondere le conoscenze, di utilizzare le moderne tecnologie, di formare e riqualificare il personale, di innovare i processi amministrativi e organizzativi, di monitorare e controllare i risultati.
Attraverso un eccellente processo di approvvigionamento – fondato sulla necessaria digitalizzazione dello stesso – si può riportare fiducia nello Stato non solo per acquistare bene, ma per definire masse critiche di contratti contendibili, per garantire mercati vitali e competitivi, per stimolare innovazione sviluppo, per garantire occupazione e un utilizzo efficiente delle risorse disponibili.
Consip ha visto ancora una volta rafforzato il proprio ruolo nel sistema degli approvvigionamenti pubblici, attraverso una serie di nuove norme che ne hanno allargato ulteriormente il perimetro di azione, confermando la fiducia dei soggetti decisori verso la capacità dell’azienda di realizzare gli obiettivi che le vengono affidati.”

Il rapporto dettaglia le modifiche al quadro normativo:

“Nel corso del 2015, la disciplina che regola le attività di Consip si è arricchita di nuove norme che hanno apportato modifiche, anche sostanziali, sia nell’ambito delle attività del Programma di razionalizzazione degli acquisti pubblici sia nelle altre aree di intervento dell’Azienda, in particolare quelle della legge di stabilità 2016.
In materia di acquisti pubblici, ferma restando la disciplina già da anni vigente sull’obbligo/ facoltà di ricorso a Consip e alle centrali regionali – che prevede per alcune amministrazioni e determinate categorie merceologiche l’obbligo del ricorso a Consip o alle centrali di committenza regionali e comunque il rispetto dei parametri di qualità e prezzo fissati dalle convenzioni quadro di Consip o della centrale di committenza regionale di riferimento, nonché un obbligo pressoché generalizzato di ricorso al Mepa (o altri strumenti telematici) per gli acquisti sotto la soglia comunitaria – sono state dettate nuove norme tra le quali in particolare:

• l’estensione anche agli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale e alle agenzie fiscali dell’obbligo di ricorso alle convenzioni Consip e al Mepa (art.1, comma 495)
• l’estensione alle società controllate dallo Stato e a quelle controllate dagli enti locali che siano organismo di diritto pubblico dell’obbligo di rispettare il benchmark di qualità e prezzo fissato dalle convenzioni Consip (art.1, comma 498)
• con riferimento alle merceologie di spesa del DL 95/2012 (energia elettrica, gas, carburanti rete ed extrarete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e mobile, a cui sono stati aggiunti i buoni pasto), la possibilità per le amministrazioni di acquistare autonomamente a prezzi inferiori a quelli delle convenzioni Consip e centrali di committenza se ottengono un corrispettivo inferiore del 10% per le categorie merceologiche telefonia fissa e telefonia mobile e del 3% per le restanti categorie, rispetto ai migliori prezzi delle convenzioni e degli accordi quadro di Consip e delle centrali di committenza regionali, disposizione che non si applica però nel triennio 2017-2019 (art.1, comma 494)
• la possibilità per tutti i comuni di procedere autonomamente per gli acquisti di beni, servizi e lavori di valore inferiore a 40 mila euro e l’esclusione dell’obbligo di ricorso al Mepa, ai mercati elettronici e agli strumenti di acquisto e negoziazione telematici per gli acquisti di importo inferiore a mille euro. (art.1, commi 501, 502 e 503)
• la possibilità per Consip di attivare strumenti di acquisto e negoziazione che hanno per oggetto attività di manutenzione (art.1 comma 504)
• una nuova disciplina del benchmark di qualità e prezzo. Un decreto del MEF, sentita l’A- nac, definisce le caratteristiche essenziali delle prestazioni principali che saranno oggetto delle convenzioni stipulate da Consip. All’attivazione di convenzioni Consip, vengono pubblicati i valori delle caratteristiche essenziali e i relativi prezzi, che costituiscono i parametri di prezzo-qualità. Nei casi di indisponibilità della convenzione Consip e in mancanza dei prezzi di riferimento forniti dall’Anac, i prezzi dell’eventuale precedente edizione di una convenzione, opportunamente adeguati con provvedimento dell’Anac, costituiscono prezzo massimo di aggiudicazione. Le PA obbligate a ricorrere alle convenzioni Consip o a quelle delle centrali regionali di committenza possono procedere ad acquisti autonomi solo a seguito di apposita autorizzazione, specificamente motivata dall’organo di vertice ammini- strativo e trasmessa alla Corte dei conti, qualora il bene o servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione per mancanza delle caratteristiche essenziali (art. 1, commi 507, 508 e 510).

Tra le norme previste dalla Legge di stabilità ve ne sono alcune che impattano anche sulle attività di Consip legate ai progetti innovativi per la PA:

• per l’acquisizione centralizzata dei beni ICT e di connettività, le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto consolidato Istat hanno l’obbligo di procedere esclusivamente tramite Consip o i soggetti aggregatori per i beni e i servizi disponibili presso gli stessi soggetti, salvo che vi sia apposita autorizzazione motivata dell’organo di vertice amministrativo, il servizio non sia disponibile o idoneo al soddisfacimento dello specifico fab- bisogno dell’amministrazione e nei casi di necessità ed urgenza comunque funzionali ad assicurare la continuità della gestione amministrativa (art.1, comma 512 e 516)
• l’Agid predispone il Piano triennale per l’informatica nella PA che, approvato dal Presidente del Consiglio, contiene per ciascuna amministrazione (o categoria di amministrazioni) l’elenco dei beni e servizi informatici e di connettività e dei relativi costi, individuando quelli di rilevanza strategica. Per l’acquisizione dei beni e dei servizi strategici indicati nel Piano, Consip o il soggetto aggregatore interessato programmano gli acquisti in coerenza con la domanda aggregata di cui al predetto Piano (art.1 comma 513).

Il nuovo sistema degli approvvigionamenti pubblici

L’anno trascorso ha visto anche la messa a regime del nuovo sistema di governo degli acquisti pubblici che – in attuazione del DL 24 aprile 2014 n. 66 (poi convertito con legge 23 giugno 2014 n. 89) – ha portato alla costituzione di 33 Soggetti aggregatori per gli acquisti di beni e servizi (Consip in qualità di centrale di committenza nazionale, 21 Centrali regionali, 9 Città metropolitane e 2 Province) e il progressivo avvio delle attività.

Il disegno riformatore del sistema degli appalti pubblici è caratterizzato da alcuni punti cardine:
– riduzione del numero delle stazioni appaltanti, storicamente superiore a 32mila, aggregando gli acquisti verso un numero limitato di soggetti dotati di competenze e risorse di alto livello (Soggetti aggregatori)
– incremento della quota di spesa pubblica da gestire in forma aggregata, per favorire la ra- zionalizzazione della stessa, oltre che diffondere buone pratiche tra le amministrazioni
maggiore utilizzo degli strumenti telematici di negoziazione
– definizione di un quadro dettagliato di prezzi di riferimento per gli acquisti pubblici
rafforzamento del sistema dei controlli sugli appalti, in particolare sui contratti non stipulati da Soggetti aggregatori, attraverso un ruolo più incisivo dell’Anac (Autorità nazionale anti corruzione)
I Soggetti aggregatori, riuniti nel Tavolo tecnico, hanno il compito di aggregare la spesa partendo dall’analisi dei fabbisogni delle amministrazioni che rientrano nei propri ambiti territoriali di competenza e di gestire le procedure di gara, per le amministrazioni obbligate, su determinate aree merceologiche e al di sopra di determinate soglie, definite attraverso un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (Dpcm) emanato annualmente.

A tale proposito, proprio negli ultimi giorni dell’anno, è stato emanato il Dpcm 24 dicembre 2015 che individua le categorie merceologiche e le soglie – intese come importo annuo massimo negoziabile autonomamente – al superamento delle quali, a partire dal 1 gennaio 2016, le amministrazioni statali e regionali nonché gli enti del SSN e gli enti locali (questi ultimi a partire dal 1 luglio), devono ricorrere a Consip o ad altro Soggetto aggregatore.

Si tratta di categorie di spesa che riguardano principalmente il settore sanitario e in misura minore la spesa comune a tutte le amministrazioni (con un focus sui fabbisogni degli enti locali), per le quali le amministrazioni pubbliche spendono annualmente circa 15,6 miliardi di euro.

Sulla disciplina dei Soggetti aggregatori, inoltre, è intervenuta anche la recente Legge di stabilità 2016 (L. 28 dicembre 2015 n. 208) che ha previsto, tra le varie disposizioni:
l’obbligo per le PA di trasmissione al Tavolo tecnico dei dati di programmazione in relazione ai beni e ai servizi di importo unitario superiore a un milione di euro (art. 1, comma 505)
l’obbligo per gli enti del Servizio sanitario nazionale di approvvigionarsi, per le categorie sanitarie previste dal Dpcm sopracitato, esclusivamente attraverso la centrale di committenza regionale di riferimento o Consip (art.1, commi 548 e seguenti).”

Riguardo alle performances di Consip, il rapporto mette in evidenza quanto segue.

Le tradizionali grandezze che misurano l’attività aziendale hanno fatto registrare un’ulteriore crescita rispetto al 2014. Sono aumentati, infatti, sia il valore di spesa presidiata (+ 5% rispetto al 2014) con tutti gli strumenti Consip, sia il valore degli acquisti effettuati attraverso i medesimi strumenti (l’“intermediato”, che ha segnato un +18%)

	2012	2013	2014	2015
Spesa presidiata (mln/€)	30.092	36.127	38.070	40.102
Intermediato (mln/€) (*)	3.390	4.257	5.798	7.046

(*) Il valore intermediato (o erogato) è la grandezza che registra il valore degli ordini di fornitura attribuendo pro quota tale valore per il periodo di durata del contratto stipulato, neutralizzando così gli effetti contabili prodotti dall’attribuzione dell’intero valore dell’acquisto nel momento della conclusione del contratto.

Nel 2015 l’insieme degli strumenti di e-procurement messo a disposizione da Consip, come anticipato, ha consentito di “presidiare” una spesa complessiva delle pubbliche amministrazioni pari a 40,1 miliardi di euro, con un’opportunità di risparmio complessiva sui prezzi d’acquisto – riferita ai soli strumenti Convenzioni e Accordi quadro che fissano un benchmark di prezzo per le PA – pari a 3,3 miliardi di euro.

Il sistema delle Convenzioni – che costituisce da sempre il principale pilastro del Programma – ha registrato anche nel 2015 valori significativi, con una crescita diffusa di tutti i principali indicatori.

CONVENZIONI	2014	2015	2015 vs 2014
Intermediato (mln/€)	3.457	3.644	+ 5%
Risparmio potenziale (mln/€)	3.006	3.061	+ 2%
Ordini (n°)	58.281	62.061	+ 6%
Punti ordinanti registrati (n°)	129.271	134.975	+ 4%

Il Mepa (Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione) ha ulteriormente consolidato il proprio posizionamento quale strumento centrale per la razionalizzazione degli acquisti pubblici sotto la c.d. soglia comunitaria (135mila euro per le PA centrali e 209mila euro per tutte le altre), in grado di fornire vantaggi sia alle amministrazioni abilitate, in termini di risparmi di tempo nonché di maggiore trasparenza e tracciabilità dell’intero processo di acquisto, sia alle piccole e medie imprese fornitrici, favorendone l’accesso alla domanda pubblica. L’importanza di questo strumento è testimoniata dal fatto che, in Italia, il 99% delle procedure di acquisto pubbliche per beni e servizi (circa 4.500.000, dati Anac) è di valore in- feriore a 200mila euro.

Nel 2015 tutti i principali indicatori del Mepa hanno riportato una considerevole crescita. Il valore intermediato ha superato i 2 miliardi di euro, facendo segnare un incremento del + 39% rispetto al 2014. Il risultato è stato raggiunto con un aumento, da 523mila a 650mila (+ 24%), del numero dei contratti stipulati. Sono stati oltre 39mila i ‘buyer’ pubblici che hanno effettuato almeno un acquisto nel corso del 2015 (c.d. Punti ordinanti attivi), con una crescita del + 19% rispetto al 2014. I fornitori abilitati sono oggi quasi 55mila, con una crescita del + 50% rispetto allo scorso anno.
Di questi il 99% è rappresentato da PMI (72% micro, 23% piccole, 4% medie). Gli articoli disponibili, suddivisi in 30 bandi, hanno raggiunto la quota di 7.510.270 (+ 38% rispetto al 2014), confermando il Mepa come il mercato elettronico più grande d’Europa.
Il 2015 ha inoltre segnato anche il consolidamento e l’incremento nel ricorso ai nuovi strumenti di acquisto quali l’Accordo quadro – utilizzato sia dalle singole amministrazioni come strumento per aggiudicare in modo semplificato i loro appalti specifici sia da Consip per la stipula di convenzioni – e il Sistema Dinamico di Acquisto della Pubblica Amministrazione (Sdapa), utilizzato nell’ottica di estendere il perimetro di spesa presidiata dal Programma.
Ad oggi Consip misura “ufficialmente” solo i dati di risparmio sui prezzi unitari relativi al sistema delle convenzioni e agli Accordi quadro (Area Programma Acquisti, complessivamente 3,30 miliardi di euro nel 2015), alle gare per l’Agenda digitale e alle iniziative legate ad alcune delle convenzioni con amministrazioni per le quali Consip svolge il ruolo di centrale di committenza (Le Aree Procurement verticale per tutta la PA e per singole amministrazioni, un valore pari 125 milioni di euro nel 2015), per un totale che arriva a 3,42 miliardi di euro. A questo valore va aggiunta la quantificazione (attualmente non contabilizzata) del risparmio sui prezzi unitari ottenuto grazie agli acquisti effettuati nel 2015 sul Mepa (125 milioni di euro), con le gare espletate nel corso dell’anno in modalità Application Service Provider effettuate dalle amministrazioni su piattaforma MEF/Consip o su delega di altre amministrazioni (8 milioni di euro), con il Sistema dinamico di acquisto (37 milioni di euro).

Oltre al dato dei risparmi sui prezzi unitari, Consip ha valorizzato anche le altre componenti di risparmio oggi non contabilizzate, quelle legate al Green Public Procurement (GPP), alla dematerializzazione documentale, ai risparmi di processo, da fatturazione elettronica e da contenzioso, per un totale (che include anche l’area non contabilizzata relativa ai risparmi da prezzi unitari) di 2,62 miliardi di euro. Un risultato, questo, che incrementa di oltre il 75% il risparmio attualmente contabilizzato.
L’applicazione di tale metodologia porta complessivamente a un risultato finale, corrispondente al valore creato da Consip per la PA, pari a 6,05 miliardi di euro, rispettivamente attribuibile per 5,87 miliardi di euro all’attività del Programma Acquisti, e a 171 milioni di euro per l’area del Procurement verticale per tutta la PA o per singole PA.

Le Convenzioni e gli Accordi quadro

Le Convenzioni sono il principale strumento attraverso il quale Consip contribuisce alla realizzazione degli obiettivi di razionalizzazione della spesa, in quanto attraverso di esse vengono presidiati i maggiori volumi di spesa, si realizza in pieno l’effetto di aggregazione della domanda e si fissano i prezzi di riferimento per tutta la Pubblica Amministrazione.
Le convenzioni sono contratti quadro stipulati da Consip, per conto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, in base all’art. 26 della legge 488/99, con i quali il fornitore aggiudicatario della gara bandita da Consip si impegna ad accettare ordinativi di fornitura emessi dalle singole amministrazioni abilitate al sistema, alle condizioni di prezzo e qualità offerte, fino a concorrenza del quantitativo massimo di beni e servizi previsto dalla gara.
Le gare svolte da Consip riguardano quantità di beni e servizi atte a coprire una parte rilevante del fabbisogno complessivo delle PA nei vari settori merceologici. Per questo esse consentono di ottenere risparmi notevoli, legati all’effetto prodotto dall’aggregazione della domanda delle amministrazioni e rappresentano ancora oggi una larga percentuale del valore complessivamente creato da Consip per la Pubblica Amministrazione.
Nel 2015 sono state gestite complessivamente 118 iniziative (fra gare pubblicate, aggiudicate o in aggiudicazione, convenzioni attive e non attive con contratti in corso di validità) afferenti a diverse merceologie per un valore complessivo di spesa presidiata di circa 17.761 milioni di euro.
Il valore di spesa presidiata, inferiore rispetto al 2014, è riconducibile all’aggiornamento dei valori di spesa annua stimati per le diverse merceologie, alla variazione del contenuto specifico di alcune iniziative e alla conseguente ridefinizione del perimetro di presidio merceologico e della dinamica dei “prezzi di mercato”, con impatti sui valori di spesa associati alle diverse merceologie (es. prodotti energetici).

Il volume degli acquisti intermediati direttamente attraverso il sistema delle convenzioni – misurato dall’intermediato – ha raggiunto un valore di 3.644 milioni di euro, con un aumento del 5% circa rispetto al 2014.

L’andamento di queste grandezze ha generato un risparmio potenziale messo a disposizione delle amministrazioni di 3.061 milioni di euro. Tale grandezza è determinata dalla riduzione dei costi unitari, rispetto ai prezzi praticati alla PA, ottenuta con l’aggiudicazione delle singole iniziative – in media il 17% come certificato dalla più recente rilevazione MEF/Istat fra le amministrazioni pubbliche. Esso misura il possibile risparmio di spesa per la PA, a parità di quantità acquistate, attraverso l’utilizzo dello strumento delle convenzioni, sommando il “risparmio diretto” ottenuto dalle PA che acquistano attraverso Consip (il valore di questa grandezza nel 2015 è stato pari a 605 milioni di euro) e il “risparmio da benchmark”, ottenuto dalle amministrazioni che acquistano attraverso proprie procedure, dovendo comunque adeguarsi ai parametri di qualità e prezzo fissati dalle convenzioni (2.456 milioni nel 2015).
In termini assoluti, il numero degli ordinativi di fornitura complessivamente emessi dalle Pubbliche Amministrazioni si è attestato a 63.967 segnando una crescita del 10% rispetto al 2014, mentre il valore medio unitario per ordine è stato pari a circa 41.839 euro.
Per quanto riguarda i punti ordinanti – ovvero i funzionari che all’interno delle amministrazioni sono dotati del potere di sottoscrivere un ordinativo – sono 137.142 quelli complessivamente registrati sul sistema dall’inizio del Programma di razionalizzazione, mentre nel corso del 2015 sono stati 14.228 quelli che hanno effettuato almeno un ordine.

Il Mepa

Il Mepa (Mercato elettronico della Pubblica Amministrazione) è un vero e proprio mercato virtuale dedicato alla PA, in cui il processo d’acquisto si svolge totalmente in via telematica, sviluppato da Consip per gli acquisti sotto la soglia di rilievo comunitario (135mila euro per le PA centrali, 209mila per tutte le altre). In tal senso assume una valenza complementare al sistema delle convenzioni e agli altri strumenti di approvvigionamento.

Si tratta dell’unico mercato elettronico a catalogo del mondo nell’ambito della PA e il primo in Europa per numero di articoli disponibili (7.510.270, con una crescita del 38% rispetto al 2014); uno strumento in grado di semplificare i processi d’acquisto delle pubbliche amministrazioni, rendendoli più rapidi, economici, semplici e trasparenti e, al contempo, di facilita- re la partecipazione delle Piccole e medie imprese (PMI) al mercato della fornitura pubblica, abbattendo le barriere all’ingresso e allargando il mercato potenziale dei singoli operatori economici.
Il Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione nel corso del 2015, ha fatto registrare una sensibile crescita di tutti gli indicatori.
Rispetto al 2014, tutte le principali grandezze sono in crescita, in particolare l’intermediato ha superato i 2 miliardi di euro (+39% rispetto al 2014). Sono stati perfezionati complessi- vamente 649.692 ordinativi con un incremento del numero di transazioni nel 2015 pari al 24%.
I punti ordinanti attivi sono stati 38.983 (+19% vs 2014) mentre i fornitori abilitati nell’anno risultano essere 54.237 (+50% vs 2014) confermando che la diffusione dello strumento nel mercato della fornitura è capillare. Particolarmente significativo il dato relativo alla pre- senza di Piccole e medie imprese sul Mepa che supera il 99% (di cui 72% micro, 23% picco- le, 4% medie imprese).”

Ma quanto mi costi?

Il conto economico della Consip evidenzia costi della produzione 2015 per 42.805.560 di euro, contro 41.647.080 di euro del 2014.
La spesa per il personale è stata nel 2015 di 26.099.000, per una consistenza media di organico di 345 unità (+7% sul 2014). L’incremento di spesa rispetto al 2014 è stato di 541.000 euro.
Pesano anche le “esternalizzazioni”. Infatti per “servizi” sono stati spesi 12.709.340 euro (12.030.502 nel 2014). Tra i servizi spiccano – in aumento – quelli “di assistenza” ( 8.077.530 euro contro 6.792.355 del 2014), riferibili principalmente a personale atipico, stagisti, ecc.

È tutto oro quello che luccica?

I dati esposti da Consip, incrociati con altri indicatori, consentono alcune valutazioni.

La prima considerazione è che le performances dichiarate non misurano il grado di efficienza e quindi di economicità e qualità di azione della Consip, dal momento che l’attività della medesima è svolta in regime di monopolio legale. Non essendo possibili confronti di mercato, non è possibile determinate il “valore” delle performances della Centrale acquisti rispetto a quello di ipotetici concorrenti. Il valore “vero” sarebbe correttamente determinato dalle quote di mercato occupate in un mercato competitivo. I numeri snocciolati nel rapporto quindi dicono poco nulla sull’efficienza operativa effettiva della Centrale, se non in termini di confronto temporale, tra un esercizio e l’altro.

Il dato che annualmente “giustifica” l’esistenza della Consip (e degli altri soggetti aggregatori) è in definitiva quello dei risparmi o mancati incrementi prodotti sulla spesa pubblica. E qui vien stimato il risparmio sui prezzi come raffronto tra i prezzi spuntati nelle convenzioni Consip rispetto a quello degli acquisiti diretti delle pubbliche amministrazioni, ovviamente per beni o servizi comparabili.

“La rilevazione MEF/Istat
Ogni anno il Ministero dell’Economia e delle Finanze, utilizzando metodologie sviluppate da Istat, conduce un’indagine statistica sulle modalità di acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni, mettendo a confronto, per una serie di categorie merceologiche, i prezzi delle convenzioni Consip con quelli mediamente pagati dalle amministrazioni che hanno acquistato i beni e servizi al di fuori delle convenzioni.

Anche nel 2015 si è svolta questa rilevazione, basata sull’analisi di 22 categorie merceologiche e un campione statistico di amministrazioni coinvolte pari a 1.390, scelte secondo criteri di rappresentatività dei diversi comparti della PA utilizzando uno schema di campionamento stratificato. La rilevazione ha registrato un tasso di redemption pari all’86,05%. Il numero totale degli utenti registrati delle diverse amministrazioni coinvolte è stato di 7.935 compilatori e 848 referenti statistici.”

Oltre al limite intrinseco della rilevazione Istat, consistente nel campionamento e non nella rilevazione della totalità dei prezzi pagati, a fronte di doviziose indicazioni sul numero e tipologia dei soggetti che hanno fornito i dati, non si rinviene nel documento del MEF quello – cruciale, ai fini della significatività – della quantità di rilevazioni per ogni merceologia indagata, e del motivo per cui in certi casi è stato realizzato dalle singole amministrazioni un acquisto a prezzi più alti di quelli delle corrispondenti convenzioni, visto che esiste un divieto normativo in tal senso. Questa mancanza di trasparenza sui prezzi extra-convenzione (sui quali però si regge tutto il “castello” che legittima gli acquisti centralizzati e quindi l’esistenza stessa della Centrale) non fuga il dubbio che si tratti di acquisti spot, “marginali” od episodici, magari in corrispondenza di convenzioni “esaurite”, quindi in sostanza un “campione” di prezzi del “campione” di amministrazioni, non confrontabile commercialmente con acquisti sistematici pianificati.
Nelle note metodologiche della rilevazione viene genericamente dichiarato che “Non vengono tuttavia riportate le stime dei livelli dei prezzi medi di acquisto nei casi in cui le stesse risultano scarsamente significative dal punto di vista statistico (ad es. a causa dell’esiguo numero di osservazioni disponibili per la stima o in presenza di molteplici anomalie nei dati rilevati)”.

Il dubbio sulla significatività dei dati di confronto viene espresso anche dalla Corte dei Conti là dove rileva che “Con l’estensione del ruolo affidato a Consip, si fa impellente la necessità di una più attenta e oggettiva valutazione dei risparmi di spesa effettivamente conseguiti” (Relazione su Consip – 2014)
Cio, considerando anche che non viene valorizzata l’altra componente del costo, oltre i prezzo, e cioè la quantità acquistata, grandezza che potrebbe essere influenzata della resa in utenza dei prodotti o servizi.

I dati sui “risparmi” Consip (come quelli degli altri soggetti aggregatori) vengono sbattuti in prima pagina come se fossero economie di spesa. Ma sono minori spese virtuali, basati sull’assunto (come tale non verificato) che, in assenza delle convenzioni, le amministrazioni avrebbero pagato gli stessi beni e servizi (acquistati nelle stesse quantità, e anche ciò è aleatorio) a prezzi maggiori. Nulla di originale. E’ la famosa teoria del risparmio sul “tendenziale” con cui si sono storicamente costruite le leggi finanziarie.

Un altro elemento cruciale che viene taciuto nelle vulgate di beatificazione delle centrali di acquisto è la copertura effettiva “del paniere” di spesa. Questo può essere quantificato a livello nazionale in circa 90.000 milioni di euro (consumi intermedi “in senso stretto”, cioè depurati degli acquisti di prestazioni finali).
Rispetto a questo paniere, viene presidiata, cioè affrontata dalla Consip con almeno un contratto, una spesa di 40.000 milioni, per un intermediato effettivo (ordinativi di fornitura) di 7.000 milioni (3.644 quello delle convenzioni).

Da un lato, si tratta di una copertura molto parziale della spesa globale di riferimento. Ma è quella che, per le sue caratteristiche, la stessa Consip valuta come aggredibile. Ne’ si può sostenere che, dopo oltre 15 anni di attività della Consip, la centralizzazione degli acquisti di beni e servizi non vada considerata “a regime”.
Dall’altro lato, pur considerando l’incremento di utilizzo degli strumenti Consip, più sopra evidenziato, il rapporto tra spesa presidiata e intermediato effettivo rimane, nonostante gli obblighi normativi, basso.

La dinamica della spesa globale della p.a. per consumi intermedi totali negli ultimi anni è stata la seguente: (in milioni di euro): 133.131 nel 2013; 132.348 nel 2014 (-0,6%); 133.025 nel 2015 (+0,15%). Questo andamento non risulta particolarmente coerente con la progressione dei “risparmi” dichiarati.
Risparmi virtuali e parziale copertura del “paniere” rendono evidente come non sia dimostrabile una correlazione diretta tra andamento della spesa per consumi intermedi e “risparmi” Consip (+ quelli delle altre centrali, calcolati generalmente come variazione sui prezzi precedenti) di volta in volta rivendicati, e come la capacità di incidenza della centralizzazione della domanda sul totale dei consumi intermedi della pubblica amministrazione sia giocoforza limitata. Ma questo è bene non si sappia.

articolo a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

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