Riforma Madia, la parola al Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato ha proseguito l’esame degli schemi di decreti legislativi attuativi della c.d. riforma Madia, legge 124/2015, pubblicando un parere – estremamente approfondito – sullo schema del decreto regolamentare – il primo – in materia di semplificazione ed accelerazione dei procedimenti amministrativi.

Il parere svolge un’interessante operazione di inquadramento di una disciplina avente impatto sistematico. In proposito, viene sottolineato  l’obiettivo perseguito, che è quello di semplificare e accelerare la realizzazione di interventi rilevanti per il sistema Paese secondo un meccanismo (di cd. fast track procedure) teso a valorizzare l’importanze del valore tempo, del quale vengono sottolineati gli stessi fondamenti ordinamentali.
Tale meccanismo opera nei seguenti termini:
– individuazione, con cadenza annuale, i procedimenti amministrativi per i quali vi sia l’interesse pubblico ad una accelerazione dell’iter (nell’ambito di categorie procedimentali definite ex ante);
– riduzione, se del caso, dei termini fino alla metà;
– ricorso, ove necessario, a poteri di sostituzione delle amministrazioni inadempienti.

In relazione all’esame dei singoli articoli, il parere detta per ciascuno sia una serie di considerazioni generali sia singole proposte di modifica di dettaglio.
Partendo dall’art. 1, viene rilevato, in analogia con quanto fatto in sede di parere sul regolamento relativo alla SCIA (cfr. il parere n. 839 del 2016), che resta in parte inattuata la delega di cui al principio contenuto nell’art. 4, lett. a) della legge n. 124 (“individuazione dei tipi di procedimentoamministrativo, relativi a rilevanti insediamenti produttivi, a opere di interesse generale o all’avvio di attività imprenditoriali”). In proposito, si evidenzia come una puntuale elencazione delle fattispecie sarebbe elemento importante della riforma: essa potrà comunque essere disposta in un secondo tempo, con una successivatabella ricognitiva che integri il regolamento. Una simile integrazione successiva non appare in contrasto con la tempistica indicata nella fonte primaria, atteso che il termine ivi previsto per l’emanazione del regolamento (180 giorni) ha carattere ordinatorio e non perentorio, a differenza di quanto accade nel meccanismo della delega.

In relazione all’art. 2, dedicato alla individuazione degli interventi ed alla relativa scansione procedimentale nell’arco temporale ivi previsto (in attuazione del criterio di cui all’art. 4, comma 1, lett. b), legge delega, si segnala l’esigenza che tale operazione sia effettuata da un’adeguata struttura con fini istruttori, incardinata presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, che dovrebbe essere meglio individuata (nel presente regolamento, o anche con atto successivo) e, soprattutto, resa effettivamente funzionante con professionalità capaci, ancorché reperite nell’ambito del personale già in servizio. Inoltre, occorre anche definire un meccanismo ordinato di istruttoria. Ad esempio, sarebbe opportuno prevedere  già nello schema in esame una disposizione ad hoc, che prescriva che la struttura valuti gli interventi tramite apposite schede tecniche. Sarebbe inoltre opportuna la definizione di un modello di scheda tecnica per individuare parametri uniformi.

Il successivo art. 3 prevede la possibile riduzione, in misura non superiore al 50 per cento rispetto ai termini di cui all’art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dei termini di conclusione dei procedimenti necessari per la localizzazione, la progettazione e la realizzazione dell’opera, lo stabilimento dell’impianto produttivo e l’esercizio dell’attività.  Il parere sottolinea la necessità di un coordinamento col precedente art. 2, giungendo ad una proposta espressa di riformulazione della norma.

Il successivo art. 4 disciplina l’esercizio del potere sostitutivo spettante al Presidente del Consiglio dei ministri in caso di inutile decorso del termine di conclusione del procedimento, sia esso quello di cui all’art. 2 della legge n. 241 del 1990 o quello eventualmente rideterminato ai sensi della nuova disciplina. Il parere esamina e raffronta il nuovo potere sostitutivo, differente rispetto a quello già previsto, in via generale, dall’art. 2, comma 9-ter, della stessa legge n. 241. Fra le varie peculiarità di tale si segnala: il fatto di essere a esercizio d’ufficio, mentre quello generale viene esercitato ad istanza di parte; di essere attribuito ad un soggetto diverso (il Presidente del Consiglio dei ministri o un suo delegato) rispetto all’Amministrazione ritardataria; di riguardare solo alcuni procedimenti. A fini di coordinamento viene anche in tal caso proposta una riformulazione, accompagnata da ulteriori correzioni di dettaglio.

Il successivo art. 5 disciplina ed individua le ipotesi in cui l’intervento da accelerare, pur coinvolgendo interessi di Regioni o enti locali, non è, però, oggetto di “un preminente interesse nazionale”. L’analisi svolta nel parere ne evidenzia alcune criticità generale, in quanto la norma tocca il delicato tema dei rapporti tra Stato, Regioni ed autonomie locali, interferendo anche con la relativa disciplina costituzionale. Il parere prosegue quindi svolgendo una peculiare ricostruzione della giurisprudenza costituzionale in materia, all’esito della quale viene censurata la previsione regolamentare che eccettua dal meccanismo dell’intesa l’ipotesi in cui l’intervento, pur coinvolgendo competenze amministrative regionali o locali, tocchi preminenti interessi nazionali. Viene quindi proposta una riformulazione in tali termini.

Il successivo art. 6 disciplina il c.d. “Supporto tecnico-amministrativo”, prevedendo che i decreti di individuazione degli interventi di cui all’art. 2 dettino, “per ciascun intervento”, “il personale di cui può avvalersi il titolare del potere sostitutivo” (comma 1). Tale personale, cui non viene riconosciuto trattamento retributivo ulteriore né riduzione del carico di lavoro della p.a. di appartenenza, va designato tra “dipendenti pubblici in possesso di elevate competenze tecniche o amministrative, maturate presso uffici competenti per lo svolgimento di procedimenti analoghi”, assicurando che fra essi rientri anche personale “posto in posizione di elevata responsabilità” in strutture amministrative “competenti per gli interventi e procedimenti oggetto del potere sostitutivo” (comma 2). Il parere svolge un esame critico, suggerendo di introdurre espressamente un raccordo tra il personale operativo e la struttura di individuazione dei progetti, prevedendo anche un ruolo di indirizzo e coordinamento in capo a quest’ultima.

Il parere si chiude con un’indicazione di ordine generale, concernente l’opportunità che la semplificazione burocratica e procedimentale sia accompagnata da una semplificazione del quadro normativo, che passa anche attraverso la raccolta ordinata delle discipline.
In questa prospettiva, viene evidenziata la necessità di evitare il proliferare di regolamenti singoli, valorizzando l’impiego dello strumento del testo unico compilativo a legislazione invariata, che è già oggi consentito dalla legge n. 400 del 1988 e in particolare: dall’art. 17-bis, per la legislazione primaria; – dall’art. 17, comma 4-ter, per le fonti regolamentari.
Il parere, dopo aver evidenziato come il modello di testo unico compilativo sia un importante strumento di qualità della regolamentazione (cd. better regulation), si chiude con la raccomandazione al Governo di considerare la possibilità che il proposto regolamento venga ad essere raccolto in testo unico insieme agli altri regolamenti di attuazione della legge n. 241 del 1990 e/o di semplificazione e accelerazione dell’iter dei procedimenti amministrativi.

Documenti associati:

Parere del Consiglio di Stato, Comm. Speciale del 15.4.2016 n. 929