Indirizzo
Corso Matteotti 15,
Cremona, CR 26100
Secondo l’ex A.D. Casalino, il pilotaggio degli appalti in Consip è impossibile se non altro perché il meccanismo di strutturazione delle gare e di valutazione delle offerte prevede il coinvolgimento di una tale pluralità di soggetti che è impossibile associarli in un unico sodalizio criminoso.
Eppure, sul punto, i recenti fatti riportati dalle cronache che interessano la centrale acquisti, notizie in giornaliera evoluzione, riguardano un funzionario Consip reo confesso di essere “a libro paga” di un imprenditore, quale “facilitatore” di affidamenti, nonchè un notevole traffico di “interessamenti” più o meno lobbistici sulle vicende di specifici appalti, da parte di personaggi noti e meno noti. Difficile pensare che tutto possa risolversi in millanterie, a fronte di dazioni economiche e pressanti tentativi di influenzamento di decisioni.
Evidentemente, le regole formali poste a tutela della regolarità degli appalti sono permeabili a condizionamenti impropri. La forma prevista non tutela di per sé la sostanza. La procedura formale garantista può essere inquinata.
Di fronte alla crescente indignazione dell’opinione pubblica la “politica” reagisce ed interviene.
A partire dalla prima legge anticorruzione organica (2012) abbiamo assistito ad una escalation regolatoria sul tema anticorruzione che procede di pari passo con il moltiplicasi di scandali sull’impiego dei soldi pubblici. Tra obblighi di trasparenza, pubblicità e piani di prevenzione diversi e correlativo corpus intimidatorio e sanzionatorio verso il livello “tecnico” delle amministrazioni, l’attività delle stazioni appaltanti è ormai condizionata da un carico burocratico che penalizza la sostanza ,cioè l’efficienza e qualità degli affidamenti. Con risultati tuttavia deludenti sul fronte della corruzione, dato che tangentopoli non è stata debellata, ma anzi si è evoluta.
Ci si deve consolare per il fatto che secondo Trasparency International L’Italia migliora per livello di corruzione percepita, pur restando terzultima in Europa, prima di Grecia e Bulgaria. L’Italia guadagna una posizione rispetto allo scorso anno. E a livello mondiale si piazza al 60esimo posto su 176 Paesi. Per il terzo anno consecutivo la performance della Penisola migliora: un progresso che dal 2012, quando è stata varata la legge anticorruzione, ha permesso di recuperare 12 posizioni nel ranking mondiale. Nella graduatoria di quest’anno restano in testa Danimarca e Nuova Zelanda con 90 punti, seguite da Finlandia (89) e Svezia (88). Al capo opposto della classifica Somalia (10), Sud Sudan (11), Corea del Nord (12) e Siria (13).
Nel “Programma di azione e Coesione Complementare al PON “Governance e Assistenza Tecnica 2007-2013” Obiettivo Operativo I.2 – Progetto “Attività esterne di valutazione del PON GAT 2007/2013” Analisi istruttoria per l’individuazione di indicatori di rischio corruzione e di prevenzione e contrasto nelle amministrazioni pubbliche coinvolte nella politica di coesione – Report finale 2016” vengono proposti o riproposti indicatori di rischio per i fenomeni corruttivi.
SISTEMA ORGANICO DAL 2012
La legge n. 190 del 2012, unitamente ai decreti attuativi ed agli altri provvedimenti che ne hanno sviluppato e articolato le previsioni, costituisce un tentativo, organico ed ampio, di dotare il sistema amministrativo di una serie di “precauzioni ausiliarie”, utili a prevenire, contenere, far emergere i comportamenti corruttivi e più complessivamente i fenomeni di maladministration.
A partire dalla legge n. 190 del 2012, il quadro giuridico ed istituzionale in materia di prevenzione e contrasto amministrativo alla corruzione è dunque mutato sensibilmente, attraverso la definizione di un complessivo sistema di politiche e misure volte a prevenire l’insorgere di fenomeni di corruzione: lo stesso concetto di corruzione amministrativa si affranca dalla tradizionale impostazione penalistica e si rivolge a definire un insieme più ampio di fenomeni di malcostume e maladministration, intesa, dalla stessa Autorità, “come assunzione di decisioni (di assetto di interessi a conclusione di procedimenti, di determinazioni di fasi interne a singoli procedimenti, di gestione di risorse pubbliche) devianti dalla cura dell’interesse generale a causa del condizionamento improprio da parte di interessi particolari”
La costruzione di un sistema di prevenzione della corruzione, intesa in questa accezione, si basa, secondo l’impianto della legge n. 190 e dei successivi decreti attuativi (decreto legislativo n. 33 del 2013 e n. 39 dello stesso anno, d.P.R n. 62 del 2013) ed alla luce delle innovazioni introdotte dal decreto n. 90 del 2014, di una serie di elementi e strumenti fondamentali, che sinteticamente possono essere ricondotti ad una serie di misure (trasparenza, incompatibilità, codice di comportamento) e di strutture e funzioni deputate ad articolarle (Autorità nazionale anticorruzione, cui si affianca un sistema reticolare di responsabilità che ha snodo essenziale nei responsabili delle singole amministrazioni). Le misure, coerentemente con l’impianto normativo, sono articolate e sviluppate attraverso politiche molto pervasive che interessano le singole amministrazioni, e che trovano esplicitazione nei piani di prevenzione (PTPC) sviluppati sulla base del piano nazionale definito a livello centrale (con competenza ora in capo all’Anac), oggetto di successivi aggiornamenti destinati a tradursi in aggiornamenti dei piani triennali di amministrazione.
II –Esempi di indicatori di contrasto della corruzione riferiti agli appalti pubblici
Indicatore sul valore delle acquisizioni centralizzate
Tale indicatore ha lo scopo di valutare la quota di acquisti centralizzati attraverso l’adesione agli accordi quadro delle centrali di committenza, sul valore totale delle procedure aggiudicate da ciascuna stazione appaltante. Dal punto di vista della teoria economica, infatti, è presumibile che le amministrazioni maggiormente permeabili alla corruzione tendano a gestire direttamente gli appalti senza esternalizzarli attraverso l’utilizzo degli accordi quadro.
Criticità dell’indicatore: l’indicatore di per sé mostra, per determinati beni e servizi, gli acquisti effettuati al di fuori degli accordi quadro attivi. Una elevata percentuale di detti acquisti potrebbe segnalare una resistenza da parte della stazione appaltante ad esternalizzare i propri processi di appalto quando ciò è possibile. Tuttavia, è necessario valutare l’effettiva capienza degli accordi quadro e se la stazione appaltante pur non utilizzando una convenzione attiva riesce, a parità di beni e servizi da acquistare, a spuntare prezzi migliori gestendo direttamente il processo di appalto. A questo proposito può risultare difficoltoso risalire alla qualità dei prodotti acquistati al di fuori degli accordi quadro (la valutazione dovrebbe essere condotta dal RPC) e applicare l’indicatore a prodotti facilmente standardizzabili.
ii. Indicatore sulle procedure che utilizzano il criterio dell’OEPV
L’offerta economicamente più vantaggiosa, sebbene trovi anche con l’introduzione delle nuove direttive uno spazio sempre maggiore come criterio di scelta da utilizzare, presenta un più alto rischio di discrezionalità rispetto al criterio del prezzo più basso. Sotto il profilo della letteratura economica l’utilizzo dell’OEPV sarebbe più indicato per appalti complessi mentre il criterio del prezzo più basso sarebbe da preferire per appalti con componenti standardizzate.
iii. Indicatore sul numero delle procedure non aperte
L’indicatore ha lo scopo di valutare la percentuale di procedure non aperte (procedure negoziate con o senza previa pubblicazione di un bando, affidamenti diretti, cottimi fiduciari, ecc.) sul totale delle procedure utilizzate da una medesima stazione appaltante in un determinato arco temporale. L’indicatore di per se stesso non segnala illegittimità poiché è possibile che le procedure prescelte da una stazione appaltante diverse da quelle aperte o ristrette rispettino tutti i requisiti imposti dalla normativa vigente. Tuttavia, una elevata percentuale di affidamenti non concorrenziali insieme ad altri indicatori potrebbe segnalare una patologia da monitorare in maniera specifica.
iv. Indicatore sul valore delle procedure non aperte
L’indicatore è analogo al (3) con l’unica differenza di considerare il valore delle procedure non aperte sul valore totale delle procedure attivate da una medesima stazione appaltante in un determinato periodo. Il presente indicatore andrebbe letto congiuntamente con l’indicatore (3).
v. Indicatore sul valore stimato del contratto
Il presente indicatore ha lo scopo di valutare se il costo finale o in corso di esecuzione del contratto oltrepassa le soglie previste nella fase di affidamento. È possibile che la stazione appaltante sottostimi il valore di un contratto con lo scopo preciso di aggirare le regole che impongono, oltre una certa soglia, la scelta di procedure competitive. Il minor valore stimato di un appalto verrebbe compensato con un aumento dei costi in fase di esecuzione del contratto attraverso il riconoscimento di varianti o di lavori e servizi complementari.
vi. Indicatore di frazionamento
L’indicatore ha la finalità di valutare se la stazione appaltante ha frazionato artificiosamente un determinato contratto con il solo scopo di non oltrepassare le soglie normativamente previste. L’indicatore può essere calcolato come il conteggio del numero di procedure non concorrenziali attivate da una stessa amministrazione in un arco temporale definito relativamente ad appalti omogenei.
vii. Indicatore sulla lunghezza dei criteri di scelta
L’indicatore può essere calcolato dalla sola stazione appaltante conteggiando il numero dei caratteri richiesti nei criteri di scelta e confrontando questo numero con il numero medio di caratteri utilizzati nel mercato di riferimento. L’indicatore potrebbe essere ponderato con il numero dei criteri utilizzati nel caso di offerta economicamente più vantaggiosa.
viii. Indicatore sul tempo medio richiesto per la presentazione delle offerte
L’indicatore misura l’adeguatezza della tempistica necessaria alla presentazione delle offerte. Tempi molto ristretti che intercorrono tra la data di pubblicazione del bando e la data di scadenza per la presentazione delle offerte possono essere un indice di favoritismo nei confronti di un particolare operatore economico e comunque un segnale di restringimento del grado di concorrenza potenziale. L’indicatore potrebbe essere utilizzato solo per quelle procedure per la quali non sono previsti termini tassativi indicati dalla norma.
ix. Indicatore sul numero di procedure con un’unica offerta
L’indicatore consiste in un semplice conteggio di bandi per i quali è stata ricevuta una sola offerta. Questo indicatore andrebbe valutato guardando il mercato di riferimento del servizio/prodotto.
x. Indicatore sul numero medio di offerte escluse alla partecipazione
L’indicatore è utile a verificare per ciascun mercato di riferimento la percentuale di offerte escluse alla partecipazione. L’indicatore fornisce un supporto per comprendere quanto una stazione appaltante restringa la partecipazione alle gare rispetto al numero potenziale di concorrenti. Il valore dell’indicatore, a parità di prodotto e di classe di importo, andrebbe confrontato a livello di più stazioni appaltanti.
xi. Indicatore di procedure annullate
Il presente indicatore ha lo scopo di valutare se una determinata amministrazione, in un ben definito arco temporale, ha aggiudicato dei contratti relativi a procedure precedentemente annullate. L’indicatore andrebbe calcolato per prodotti o servizi ritenuti omogenei e per classi di importo simili.
xii. Indicatore di concentrazione delle imprese aggiudicatarie
L’indicatore di concentrazione CR4 può essere facilmente calcolato dalla singola stazione appaltante per valutare la quota di appalti aggiudicati dai primi quattro operatori economici al tempo t.
xiii. Indicatore di ricorrenza temporale dell’aggiudicazione
Il presente indice ha lo scopo di confrontare quanto in due distinti archi temporali gli operatori economici siano distinti. L’indicatore può essere calcolato come il numero dei codici fiscali delle imprese aggiudicatarie di procedure attivate dalla i-esima stazione appaltante al tempo t+1 uguali ai codici fiscali delle imprese aggiudicatarie dalla stessa stazione appaltante al tempo t. Quanto più l’indicatore è vicino a uno tanto maggiore è la ricorrenza temporale delle stesse imprese agli appalti dell’amministrazione i-esima.
xiv. Indicatore del numero di contratti aggiudicati e modificati per effetto di varianti
L’indicatore rappresenta una misura sul numero di contratti che in fase di esecuzione sono interessati da varianti in corso d’opera. L’indicatore può effettivamente segnalare una patologia in determinate circostanze ad esempio nei casi di varianti necessarie a superare possibili errori progettuali.
xv. Indicatore dei contratti aggiudicati prorogati
L’indicatore può segnalare una vera e propria patologia quella cioè di contratti prorogati non per motivi tecnici (le proroghe tecniche possono essere consentite in alcune circostanze ad esempio per dare modo alla stazione appaltante di aderire ad un accordo quadro in via di definizione o nelle more di indizione di una nuova gara). Al di fuori di casistiche ben definite, le proroghe non sono consentite e si configurano come veri e propri rinnovi contrattuali affidati senza alcuna forma di pubblicità né tanto meno di confronto concorrenziale.
xvi. Indicatore di scostamento dei costi di esecuzione
L’indicatore può essere utile a valutare eventuali comportamenti di “moral hazard” in corso di esecuzione del contratto. Può accadere, infatti, che alcuni operatori economici facciano ribassi molto forti in sede di aggiudicazione vincendo un determinato contratto per poi recuperare lo sconto dichiarato durante l’esecuzione. L’aumento dei costi di esecuzione rispetto a quelli inizialmente previsti può essere legato a circostanze impreviste ed imprevedibili ed essere pertanto giustificato ma potrebbe anche essere legato ad una connivenza tra operatore economico e stazione appaltante per aumentare artificiosamente i costi dell’appalto.
xvii. Indicatore di scostamento dei tempi di esecuzione
Analogamente all’indicatore sullo scostamento dei costi di esecuzione, l’indicatore di scostamento dei tempi ha la finalità di valutare comportamenti opportunistici da parte dell’operatore economico assecondati dalla stazione appaltante. Anche questo indicatore, come il precedente, deve essere letto con prudenza. Infatti, eventuali scostamenti tra tempi di realizzazione previsti e tempi effettivi possono essere giustificati da sospensioni legittime.
xviii. Indicatore numero medio riserve definite
Gli indicatori presentati di seguito hanno lo scopo di valutare il grado di “litigiosità” negli appalti. In particolare può essere interessante comprendere il livello delle transazioni che avvengono tra stazione appaltante ed operatore economico. Come per gli altri casi il risultato degli indicatori presentati di seguito è solo un segnale per inquadrare l’attività della stazione appaltante anche con riferimento al grado di contenzioso e delle soluzioni delle controversie
xix. Indicatore valore medio riserve definite
L’indicatore è analogo al precedente con l’unica differenza che considera il valore delle riserve definite in relazione al valore richiesto.
Questi indicatori – alcuni più significativi, altri meno – analizzando la quantità dei fenomeni, possono determinate degli alert per individuare situazioni di corruzione potenziale seriale, ma non consentono di isolare corruzione su singole situazioni, ancorchè rilevanti, ad esempio per il caso di capitolati “cuciti su misura” per qualche concorrente, così come far emergere il sotterraneo “traffico di influenze” con cui si cerca di condizionale i livelli decisionali delle amministrazioni.
Ancora una volta, ad una questione “politica” si tende a fornire una risposta burocratica. Il rischio corruttivo trattato come quello ambientale o della sicurezza sul lavoro.
Vale quanto dichiarato recentemente dal Raffaele Cantone: “Per battere la corruzione via i politici da gare e appalti”.
articolo a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.
