Gli appalti pubblici si semplificano in tre mosse

Giacinto della Cananea, Marco Dugato, Aristide Police e Mauro Renna  (la voce info)

Come si può arrivare a decisioni rapide e flessibili sugli appalti pubblici? È necessario ridurre il numero dei centri decisionali. E ripensare la cornice normativa, intervenendo su Codice degli appalti, ruolo dell’Anac e commissioni di gara.

Gli ostacoli che rallentano gli interventi sulle infrastrutture

Se la teoria economica fornisce buone ragioni a sostegno dell’investimento pubblico nelle infrastrutture, l’ordinamento giuridico configura come doverosa la loro realizzazione in vista dell’esercizio d’una serie di diritti fondamentali, a partire dalle scuole, uno degli esempi addotti da Adam Smith.

Nel corso degli anni, però, il potenziamento delle infrastrutture è stato reso sempre più difficile: dall’impoverimento delle competenze tecniche dei funzionari pubblici, dalle regole stabilite dal codice degli appalti e da quelle che vi si sono sovrapposte, dalla riluttanza ad assumere decisioni per il timore della correlativa responsabilità amministrativa e penale.

Pur concordando con quanti sottolineano la prima difficoltà, che richiede d’intervenire sulla formazione dei funzionari in servizio e sui criteri per assumerne di nuovi, lo scorso anno abbiamo argomentato a favore d’una semplificazione della cornice normativa e d’una ridefinizione dei rimedi giurisdizionali. Nelle sedi istituzionali e in quelle scientifiche, vi è stato consenso sulla prima, meno sulla seconda, per motivi che richiedono un’autonoma disamina. In questa sede, suggeriamo ai decisori politici di proseguire sulla via della semplificazione su tre versanti.

Innanzitutto, pur dovendosi abbandonare il fallimentare e inattuato sistema della qualificazione delle stazioni appaltanti, occorre intervenire sul loro numero. Questa fondamentale scelta non è più rinviabile. Pure la sua attuazione richiede una buona dose di saggezza. È, a dir poco, arduo convincere i responsabili politici ai vari livelli di governo a passare da più di ottomila centri decisionali a qualche unità. È più praticabile, dunque più ragionevole, riservare ordinariamente gli appalti di opere aventi un importo economico superiore alla soglia prevista dalle direttive dell’Ue a poche decine di centri decisionali, in grado di gestirli in modo efficiente ed efficace. Nel contempo, si dovrebbero ridurre i vincoli sugli altri appalti (quelli “sotto soglia” Ue), che ben possono essere gestiti da tutte le figure soggettive del variegato sistema amministrativo italiano.

La cornice giuridica

Il discorso si sposta, così, sulla cornice giuridica. È resa eccessivamente complessa dal Codice degli appalti, le cui norme di attuazione sono “dormienti” (il regolamento elaborato l’anno scorso non ha ancora visto la luce), dalle linee guida e dalle circolari adottate da varie istituzioni, inclusa l’Anac. Diversamente da altri, non pensiamo che del Codice degli appalti si debba necessariamente fare a meno. Ma indipendentemente dalla sua sorte (e dalla eventuale riduzione del suo ambito di applicazione oggettivo e soggettivo), vi è un gran bisogno di quella celerità e flessibilità che le direttive dell’Ue sicuramente consentono. Per poterne beneficiare, oltre ad adottare norme primarie riguardanti il Codice, occorre sfoltire le regole aventi grado inferiore per almeno due anni. Occorre, inoltre, ripensare il ruolo dell’Anac. Contrariamente ad altri, non pensiamo che questa istituzione vada abolita. Piuttosto, va ricondotta al suo ruolo originario, che è di controllo, vigilanza e monitoraggio. In particolare, mentre l’attenzione dei più si concentra sulle procedure di aggiudicazione degli appalti, vi è un gran bisogno di un attento monitoraggio sulla corretta e puntuale esecuzione dei contratti d’appalto e delle concessioni, anche per prevenire o comunque contenere il contenzioso in materia di esecuzione. L’Anac  potrebbe svolgere questo ruolo, che sarebbe di grande utilità.

Infine, non è più rinviabile nemmeno una riconsiderazione del ruolo svolto da quanti fanno parte delle commissioni di gara. Non vi è bisogno dell’ennesimo albo o registro, poiché il nostro paese ne ha già troppi. Piuttosto, serve una specifica formazione, volta ad assicurare l’adeguatezza sul piano qualitativo, non disgiunta da controlli a campione, per esempio sul rispetto dei criteri di rotazione, così da intercettare posizioni di rendita e improprie commistioni. Il Recovery Fund può fornire le risorse finanziarie, che prima mancavano per la formazione. È indispensabile che il governo e il parlamento utilizzino anche i propri poteri normativi. Si è perso fin troppo tempo negli ultimi anni.