Affidamento diretto e accordo quadro

Una interessante opportunità di ottimizzare i già semplificati percorsi di affidamento diretto di forniture e servizi, come previsto dall’articolo 50, comma 1, lettere a) e b del D.lgs n. 36/2023, è rappresentata dalla possibilità di affidamento diretto di un accordo quadro.

L’ANAC, con Comunicato del Presidente del 5 giugno 2024, sottolinea che “nessuna attuale disposizione del Codice dei contratti pubblici sembra vietare il possibile ricorso all’affidamento diretto di un accordo quadro”, ricorrendo le condizioni normative di utilizzo dell’affidamento diretto.
Lo strumento dell’accordo quadro “consente un risparmio di tempi e di costi in quanto si può attivare la prestazione resasi necessaria a “semplice chiamata” con la stipula di un contratto applicativo con uno degli operatori economici ammessi, fermo restando il rispetto nel totale degli affidamenti nell’ambito dell’accordo quadro dell’importo massimo previsto per gli affidamenti diretti (140.000 euro, per servizi e forniture).
Relativamente all’applicazione del principio di rotazione, viene precisato che i singoli ed eventuali contratti applicativi a valle dell’accordo quadro, appaiono riconducibili all’unico affidamento iniziale di importo massimo stimato inferiore alle soglie di cui all’articolo 50, comma 1, lettere a) e b) del Codice. Tale circostanza esclude, pertanto, la violazione del richiamato principio nel caso di successivi contratti applicativi rientranti nell’ambito
dell’importo massimo stimato per l’affidamento diretto dell’accordo quadro.

L’Autorità ha precisato che sarebbe altresì auspicabile che le stazioni appaltanti procedessero – ove possibile – alla consultazione di più operatori economici, assicurando che siano in possesso di documentate esperienze pregresse idonee all’esecuzione delle prestazioni contrattuali oggetto dell’accordo quadro.

Su una consultazione plurima si è espresso il Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza n. 503/2024, chiarendo che “la mera procedimentalizzazione dell’affidamento diretto, mediante l’acquisizione di una pluralità di preventivi e l’indicazione dei criteri per la selezione degli operatori (secondo modalità che corrispondono alle previsioni contenute nelle Linee Guida ANAC n. 4 per gli affidamenti diretti), non trasforma l’affidamento diretto in una procedura di gara, né abilita i soggetti che non siano stati selezionati a contestare le valutazioni effettuate dall’amministrazione circa la rispondenza dei prodotti offerti alle proprie esigenze” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sentenza n. 3287 del 2021).

Va rammentato, comunque che l’accordo quadro è uno strumento contrattuale e non una procedura di affidamento. Le procedure di affidamento sono quelle previste dal Codice dei Contratti in relazione alle soglie di importo. All’art. 54 è specificato che “le stazioni appaltanti possono concludere accordi quadro nel rispetto delle procedure di cui al presente codice”.

In sintesi, si rende possibile un affidamento diretto di un accordo quadro con uno o più operatori economici, ad importo massimo totale di 140.000 euro, con stipula di contratti applicativi con gli operatori economici ammessi, contratti che non rilevano ai fini del rispetto del principio di rotazione.
L’affidamento diretto di un accordo quadro con uno o più operatori economici rappresenterebbe l’affidamento presupposto del divieto di riaffidamento per futuri contratti di cui all’art.49 del D.lgs. n. 36/2023, non rilevando i contratti applicativi.

ANAC – Comunicato del Presidente del 5 giugno 2024
Chiarimenti in merito all’affidamento diretto di un accordo quadro

Nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali l’Autorità, riscontrato il pervenire di diversi
quesiti concernenti la possibilità di ricorrere all’affidamento diretto di un accordo quadro e le
conseguenti attuali modalità di acquisizione del CIG e di trasmissione dei relativi dati ed
informazioni, ritiene opportuno fornire i seguenti chiarimenti.

1. Gli Accordi Quadro nel nuovo codice dei contratti pubblici
   L’accordo quadro è attualmente disciplinato all’articolo 59 del decreto legislativo 36/2023 e la
   sua definizione è contenuta nella lettera n), dell’articolo 2 dell’Allegato I.1 – che ricalcando la
   precedente formulazione della lettera iii) dell’articolo 3 del decreto legislativo 50/2016 –
   ribadisce che trattasi di “accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori
   economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare
   durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità
   previste”.
   In estrema sintesi, per quanto di interesse ai fini dei presenti chiarimenti, il richiamato articolo
   59 comma 1 si limita a stabilire:

• il limite di durata massima dell’accordo, non superiore a 4 anni, salvo casi eccezionali
  debitamente motivati, in particolare con riferimento all’oggetto dello stesso;
• l’obbligo di indicare il valore stimato dell’intera operazione contrattuale;
• il divieto di ricorrere agli accordi quadro in modo da eludere l’applicazione del codice o in modo
  da ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza.
  Come precisato nelle FAQ dell’Autorità “Accordo quadro” – da ritenersi valide per gli aspetti ivi
  richiamati – ed in particolare alla FAQ D4 “L’accordo quadro è uno strumento contrattuale e
  non una procedura di affidamento. Le procedure di affidamento sono quelle previste dal Codice
  dei Contratti in relazione alle soglie di importo”.
  Ai fini dell’individuazione delle soglie di rilevanza europea, l’articolo 14 comma 16 del decreto
  legislativo 36/2023 stabilisce che l’importo da prendere in considerazione è l’importo
  massimo stimato, al netto dell’IVA, del complesso dei contratti previsti durante l’intera durata
  dell’accordo quadro.
  Per quanto concerne i casi di possibile utilizzo di tale strumento contrattuale, ivi comprese
  eventuali limitazioni, la FAQ D8 ha chiarito che “Gli accordi quadro possono essere applicati a
  tutti i tipi di appalti, essendo venuti meno i limiti previsti dall’articolo 59 del decreto legislativo
  163/2006, che limitava gli accordi quadro ai soli lavori di manutenzione” specificando, altresì,
  che “Ciò non significa tuttavia che questo sia lo strumento contrattuale più adeguato per tutti
  i tipi di appalto” e che “L’impiego degli accordi quadro è più idoneo per gli appalti che
  rispondono ad esigenze consolidate, ripetute nel tempo, il cui numero, così come l’esatto
  momento del loro verificarsi, non sia noto in anticipo”.
  La successiva FAQ D9 precisa, altresì, che “le prestazioni oggetto di tali servizi devono essere
  riconducibili ad elementi standardizzabili e ripetibili, per i quali le stazioni appaltanti non
  possono predeterminare con certezza il sé, quando e quantum delle prestazioni.”
  Ciò premesso, nessuna attuale disposizione del codice sembra vietare il possibile ricorso
  all’affidamento diretto di un accordo quadro, nel caso in cui ricorrano le condizioni di cui
  all’articolo 50, comma 1, lettere a) e b), ossia nel caso di lavori il cui importo massimo stimato
  per l’intera durata dell’accordo sia inferiore a 150.000 euro e nel caso di servizi, ivi compresi i
  servizi di ingegneria e architettura, o forniture il cui importo massimo stimato sempre per
  l’intera durata dell’accordo sia inferiore a 140.000 euro, e sempre che non ricorra un interesse
  transfrontaliero certo.

1. L’interesse delle stazioni appaltanti a ricorrere all’affidamento di un accordo quadro
   Le stazioni appaltanti, anche a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Codice dei contratti
   pubblici hanno spesso manifestato l’esigenza di ricorrere all’accordo quadro per importi pari o
   inferiori alle soglie previste per il possibile ricorso all’affidamento diretto.
   A fondamento di siffatta esigenza è stato evidenziato che l’accordo quadro – soprattutto per
   determinati interventi standardizzabili, ripetibili e di modesto importo – si presenta come una
   modalità di acquisto in grado di semplificare l’attività contrattuale riducendo sia gli adempimenti
   amministrativi sia le tempistiche connesse ad un corretto affidamento, nel rispetto comunque
   del principio di rotazione degli affidamenti previsti per le procedure sottosoglia.
   È stata aggiunta, altresì, un’ulteriore considerazione in termini di spesa pubblica, richiamando,
   in particolare, la delibera n.1/2023 della Corte dei Conti Sezione Centrale del controllo di
   legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, che qualificando gli
   accordi quadro, quali contratti normativi, ha precisato che gli stessi non richiedono la
   registrazione di alcun impegno di spesa iniziale, aggiungendo che “Diversamente, i
   contratti adesivi allo stesso, in quanto produttivi di obbligazioni tra le parti del contratto
   discendente dall’Accordo, daranno luogo a specifici atti di impegno adottati ai sensi del comma
   2 dell’articolo 34 della legge di contabilità e finanza pubblica”.
   Si ricorda, altresì, che anche l’Autorità nella FAQ D10 ha chiarito che “L’accordo quadro è uno
   strumento flessibile che, accorpando prestazioni di tipo omogeneo e ripetitivo, consente di
   definire le prestazioni ed i soggetti aggiudicatari che potranno essere oggetto di affidamento
   al ricorrere delle effettive necessità, senza alcun vincolo al raggiungimento dell’importo
   dell’AQ, complessivamente stimato”. Evidenziando che tale strumento “consente un risparmio
   di tempi e di costi in quanto si può attivare la prestazione resasi necessaria a “semplice
   chiamata” con la stipula di un contratto applicativo, in tal modo evitando l’indizione di
   molteplici appalti e conseguente parcellizzazione della spesa, limitando, talvolta, la
   concorrenza tra gli operatori economici”.
2. I presupposti e le condizioni per il possibile ricorso all’affidamento diretto di un accordo quadro
   L’Autorità ha più volte riscontrato un’applicazione distorta dell’accordo quadro spesso
   utilizzato anche per attività non standardizzabili e prive di qualunque progettualità, da qui
   l’esigenza di ribadire, come già evidenziato nelle relative FAQ, che le prestazioni oggetto
   dell’accordo devono essere identificate con compiutezza. I contratti attuativi non possono,
   infatti, apportare modifiche tali da alterare la natura generale dell’accordo quadro, dovendo
   restare immutati gli elementi essenziali in esso descritti, con sufficiente precisione, nelle
   specifiche tecniche/progettuali.
   Un corretto ricorso a tale strumento contrattuale deve, inoltre, prevedere uno stretto legame
   tra quest’ultimo e gli strumenti di pianificazione e programmazione e non può, al contrario,
   come talvolta riscontrato, sopperire ad una sostanziale incapacità programmatica delle
   stazioni appaltanti.
   Nel caso di affidamento diretto di un accordo quadro oltre al ricorrere di tali presupposti
   essenziali la stazione appaltante sarà tenuta al rispetto di ulteriori condizioni affinché
   l’utilizzo di siffatto strumento non comporti la possibile elusione delle disposizioni del
   codice o un’eventuale limitazione o distorsione della concorrenza (esigenze
   attualmente ribadite, in via generale, dall’articolo 59, comma 1, secondo periodo del
   decreto legislativo 36/2023).
   In particolare, l’importo massimo complessivo dell’accordo quadro dovrà essere
   calcolato puntualmente nel rispetto di quanto previsto dal già richiamato articolo 14,
   comma 16, del decreto legislativo 36/2023 e l’eventuale possibile incremento dell’importo del
   contratto dovrà essere rapportato all’importo massimo stimato ai fini dell’affidamento
   diretto e non potrà, in ogni caso, comportare il superamento della soglia complessiva
   entro la quale è ammissibile il ricorso all’affidamento diretto.
   Stante la peculiarità dell’affidamento diretto in questione, sarebbe, altresì, auspicabile
   che le stazioni appaltanti procedano – ove possibile – alla consultazione di più operatori
   economici, assicurando che siano in possesso di documentate esperienze pregresse
   idonee all’esecuzione delle prestazioni contrattuali oggetto dell’accordo quadro.
   Per quanto concerne, infine, la compatibilità dell’affidamento diretto di un accordo quadro con
   il principio di rotazione di cui all’articolo 49 del decreto legislativo 36/2023 – fermo restando il
   fatto che l’applicazione del principio non può, comunque, essere aggirata mediante
   ricorso ad arbitrari frazionamenti, ingiustificate aggregazioni o strumentali
   determinazioni del calcolo del valore stimato dell’appalto – si evidenzia che i singoli ed
   eventuali contratti applicativi a valle dell’accordo quadro, appaiono riconducibili all’unico
   affidamento iniziale di importo massimo stimato inferiore alle soglie di cui all’articolo 50,
   comma 1, lettere a) e b) del Codice. Tale circostanza esclude, pertanto, la violazione del
   richiamato principio nel caso di successivi contratti applicativi rientranti nell’ambito
   dell’importo massimo stimato per l’affidamento diretto dell’accordo quadro. Troverà,
   comunque applicazione il successivo comma 2 del citato articolo 49, con conseguente
   divieto di affidamento o aggiudicazione di un appalto al contraente uscente nei casi in
   cui due consecutivi affidamenti rientrino nello stesso settore merceologico, oppure
   nella stessa categoria di opere, oppure nello stesso settore di servizi. Si ricorda, infine,
   che ove la stazione appaltante, ai sensi del comma 3 dell’articolo 49 abbia, con proprio
   provvedimento, ripartito gli affidamenti in fasce in base al valore economico, il divieto
   di affidamento o di aggiudicazione, conseguente al rispetto del principio di rotazione,
   troverà applicazione con riferimento a ciascuna fascia.
3. Le possibili modalità di acquisizione del CIG e di trasmissione dei dati nei casi di affidamento diretto di un accordo quadro
   Come chiarito nelle FAQ B9 e A21 concernenti la “Tracciabilità dei flussi finanziari” il soggetto
   sottoscrittore dell’accordo quadro deve necessariamente richiedere l’attribuzione di un codice
   CIG (cd. CIG “padre”). Va, inoltre, richiesta l’emissione di un nuovo codice CIG (“CIG derivato” detto
   anche CIG “figlio”) per ciascun contratto applicativo, da riportare nei pagamenti derivanti da
   quest’ultimo. Ciò anche nel caso in cui il soggetto (amministrazione) che stipula l’accordo quadro
   coincida con quello che è parte negli appalti a valle dell’accordo, ai fini della necessaria
   acquisizione delle informazioni relative alle fasi di esecuzione dell’appalto.
   Ai fini dell’acquisizione del CIG e di trasmissione dei dati concernenti affidamenti diretti di Accordi
   Quadro di importo complessivo inferiore a 150.000 (per i lavori) e a 140.000 (per i servizi e le
   forniture), potrà essere compilata la scheda AD3 (Affidamento diretto) dove – nelle more
   dell’introduzione di un flag specifico – può essere valorizzato il campo generale attualmente
   esistente “strumenti per lo svolgimento della procedura” inserendo l’espressa indicazione
   “Accordo Quadro”. Per quanto concerne i successivi contratti applicativi a valle dell’accordo
   quadro dovrà essere compilata la scheda AD4 (Adesione senza confronto competitivo settori
   ordinari e speciali).
   Il Presidente Avv. Giuseppe Busia