Indirizzo
Corso Matteotti 15,
Cremona, CR 26100
a cura di Marco Boni, direttore responsabile di News4market.
In applicazione del “considerando” 90 della direttiva 2014/24/UE, che, tra l’altro, prevede che: “Al fine di incoraggiare maggiormente l’orientamento alla qualità degli appalti pubblici, dovrebbe essere consentito agli Stati membri di proibire o limitare il ricorso al solo criterio del prezzo o del costo per valutare l’offerta economicamente più vantaggiosa qualora lo ritengano appropriato.” l’art. 95 del nuovo Codice recita: (omissis) “Sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo:
a) i contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera, come definiti all’articolo 50, comma 1 (I servizi ad alta intensità di manodopera sono quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto).”
Si tratta di una previsione normativa “ispirata” dai sindacati e condivisa dalle organizzazioni rappresentative delle imprese.
Da tempo la CGIL denunciava il “massimo ribasso” come una modalità di affidamento “fonte di lavoro nero e concorrenza sleale fra le imprese.” «Le aste al minimo hanno completamente avvelenato il sistema degli appalti, sfavorendo in un meccanismo di concorrenza sleale anche le aziende virtuose. I ribassi eccessivi e “anomali” rispetto alla base d’asta che spesso vengono offerti (nei lavori pubblici) favoriscono le imprese che non rispettano i contratti di lavoro, che non eseguono correttamente le prestazioni, che tentano di recuperare margini di profitto con le “varianti” in corso d’opera, che mettono fuori mercato le imprese serie”.
Il Ministro Delrio, ha quindi potuto dichiarare a margine del varo del nuovo Codice degli appalti: “Basta gare al massimo ribasso, la scelta coniuga prezzo e qualità. I criteri di assegnazione ci sono, sono disciplinati volta per volta, quindi il massimo ribasso si applica solo in casi particolari, molto marginali. La scelta dell’offerta economicamente più vantaggiosa è una scelta chiave ed è ben normata all’interno del codice”.
Tra questi ultimi vanno ricompresi i servizi di pulizia per le aziende sanitarie (secondo la letteratura nei servizi di pulizia la manodopera incide per almeno il 75% sui costi).
Tuttavia, si impongono alcune riflessioni.
Secondo il marketing di acquisto nella scelta della procedura va privilegiato il rapporto qualità/prezzo nei casi in cui la stazione appaltante non ha sufficienti conoscenze tecniche per fissare un adeguato oggetto del contratto, oppure intende esplorare le possibilità tecnico-qualitative offerte dal mercato (tendenzialmente relativamente ai prodotti a rapida evoluzione tecnologica), essendo comunque disponibile a pagare una qualità aggiuntiva rispetto a quella già individuata a base di gara.
Nello specifico dei servizi di pulizia per le aziende sanitarie la cultura tecnica, anche per merito delle professionalità igienico sanitarie interne a disposizione delle stazioni appaltanti, o espresse dalle associazioni professionali di settore, ha prodotto capitolati di gara – tutt’ora applicati – caratterizzati da un qualificato e dettagliato contenuto tecnico-prestazionale, esaustivo ed anzi spesso invasivo dell’autonomia organizzatoria dell’appaltatore (modalità di espletamento delle operazioni, caratteristiche dei materiali, frequenze operative e caratterizzazione specifica delle diverse zone da pulire, ecc.). Si tratta di capitolati sostanzialmente di livello “esecutivo”, in cui è arduo e appare quasi una forzatura individuare “qualità” aggiuntiva significativa.
Questo livello di dettaglio prestazionale, ancorchè con una finalizzazione alla gara qualità-prezzo, è peraltro presente anche in linee guida di settore. Per tutte, possono essere citate “Scegliere l’offerta più vantaggiosa – Una guida per gli organismi che appaltano servizi di pulizia” a cura di EFCI (European Federation of Cleaning Industries) e parti sociali europee, e il documento “Il Capitolato Tecnico d’appalto dei servizi di sanificazione ambientale in Sanità (2011)” a cura di ANMDO – Associazione Nazionale dei Medici delle Direzioni Ospedaliere, con la partecipazione delle associazioni FARE, FISE, SIAIS.
A titolo di esempio, si riportano alcune delle specifiche suggerite da quest’ultimo documento:
“1°- Detergenza
intesa come metodica di pulizia che si avvale dell’uso di prodotti detergenti per la rimozione e l’asportazione dello sporco dalle superfici e la conseguente riduzione della carica microbica;
2°- Disinfezione
intesa come metodica separata e successiva alla detergenza che si avvale dell’uso di disinfettanti per ridurre ulteriormente, sulle superfici deterse, la carica microbica e mantenere, per un certo periodo di tempo, il livello di sicurezza delle superfici.
Sanificazione giornaliera e plurigiornaliera
Aree Sanitarie, Extra Sanitarie, Aree Sanitarie ad Alto Rischio Infettivo e B.C.M., Aree di Servizio e Percorsi ad elevata intensità di traffico
Sono comprese nelle operazioni di sanificazione giornaliera e plurigiornaliera le seguenti prestazioni:
Aree extrasanitarie, Aree di servizio e Percorsi ad elevata Intensità di traffico
la disinfezione nei servizi igienici delle superfici orizzontali e verticali degli arredi, degli idrosanitari e relative rubinetterie, delle maniglie delle porte e dei contenitori del materia- le igienico di consumo;
il costante rifornimento di materiale igienico di consumo, quale carta igienica, sapone liquido, salviette in carta, negli appositi contenitori/dispencer;
la raccolta e lo smaltimento degli appositi contenitori contenenti assorbenti igienici;
l’asportazione di sacchetti in plastica contenenti i rifiuti ed il posizionamento all’interno dei cestini porta carta e porta rifiuti di nuovi sacchetti;
il trasporto dei rifiuti prodotti e raccolti durante le attività di pulizia ed igiene ambientale nei punti di deposito temporaneo prestabiliti;
Aree Sanitarie
la disinfezione nei servizi igienici delle superfici orizzontali e verticali degli arredi, degli idrosanitari e relative rubinetterie, delle maniglie delle porte e dei contenitori del materia- le igienico di consumo;
il costante rifornimento di materiale igienico di consumo, quale carta igienica, sapone liquido, salviette in carta, negli appositi contenitori/dispencer;
la raccolta e lo smaltimento degli appositi contenitori contenenti assorbenti igienici;
la decontaminazione, l’asportazione di eventuale materiale organico e la successiva pulizia e disinfezione della superficie interessata;
la pulizia e successiva disinfezione dell’unità paziente (letto, comodino, armadio, esclusivamente le superfici esterne);
l’asportazione di sacchetti in plastica contenenti i rifiuti ed il posizionamento all’interno dei cestini porta carta e porta rifiuti di nuovi sacchetti;
il trasporto dei rifiuti prodotti e raccolti durante le attività di pulizia ed igiene ambientale nel punto di accumulo/produzione prestabilito;
il disfacimento / rifacimento del letto del medico di guardia.
Sono comprese nelle operazioni di sanificazione giornaliera e plurigiornaliera delle Aree Sanitarie le seguenti prestazioni, da eseguirsi su richiesta del Coordinatore di reparto, nei locali ove è stata riscontrata una patologia infettiva:
Aree Operatorie
Sanificazione giornaliera da eseguirsi a fine giornata in tutti i locali ad esclusione di Sale Operatorie, Sale parto, Sale intervento di dialisi ed Ambulatori di Attività Invasive
Sono comprese le seguenti prestazioni:
la disinfezione di tutte le superfici orizzontali e verticali fino ad un’altezza massima di 2 metri ad esclusione delle superfici interne degli arredi;
la decontaminazione ed asportazione di eventuale materiale organico;
il costante rifornimento di materiale igienico di consumo, quale carta igienica, sapone liquido, salviette in carta, negli appositi contenitori/dispencer;
la raccolta e lo smaltimento degli appositi contenitori contenenti assorbenti igienici;
l’asportazione di sacchetti in plastica contenenti i rifiuti ed il posizionamento all’interno dei cestini porta carta e porta rifiuti di nuovi sacchetti;
il trasporto dei rifiuti prodotti e raccolti durante le attività di pulizia ed igiene ambientale nel punto di accumulo/produzione prestabilito.”
Sulla stessa linea – sempre a livello esemplificativo – il capitolato prestazionale di un bando di ASL:
“MODALITA’ DI ESECUZIONE DELLE PULIZIE
Modalità di esecuzione della scopatura a umido: – dovrà essere effettuata con utilizzo di garza in cotone umida; – la scopatura ad umido dovrà sempre precedere il lavaggio dei pavimenti; – l’operazione di scopatura dovrà essere eseguita passando prima lungo il perimetro della zona da pulire; per la restante superficie, dovrà essere effettuata con movimento ad “S” retrocedendo; – la garza dovrà essere sostituita ad ogni stanza e/o servizio igienico; al termine del lavoro le garze ed i mop, dovranno essere sempre lavati in lavatrice a 90° e asciugati; – dopo la scopatura ad umido di una superficie, lo sporco dovrà essere raccolto dall’operatore e gettato nel sacco portarifiuti; non potrà essere raccolto successivamente.
Modalità di lavaggio dei pavimenti: – la detersione e disinfezione dei pavimenti dovrà essere fatta con sostanze detergenti e disinfettanti idonei; – prima di effettuare il lavaggio, dovrà essere sempre eseguita la scopatura a umido; – si dovrà quindi predisporre, immediatamente prima dell’uso, la soluzione detergente e/o disinfettante, nelle concentrazioni indicate dalla ditta produttrice; – per il lavaggio con il sistema MOP o similari, si dovrà passare prima lungo il perimetro delle zone, successivamente sulla restante superficie, retrocedendo con movimento ad “S”; – per il lavaggio con macchina “lava-asciuga”, preliminarmente dovrà essere eseguito il lavaggio manuale dei battiscopa e del perimetro.
Modalità per la depolveratura ad umido di superfici ed arredi: – dovrà essere effettuata con panni monouso od impregnati di soluzione detergente; – si procederà a depolverare e/o lavare cestini, provvedendo alla sostituzione del sacchetto con onere a carico della ditta aggiudicataria; – si procederà quindi a depolverare superfici, arredi, piani di lavoro, incluse attrezzature per ufficio, personal computer compresi, qualora esistenti, ed includendo i mobili di supporto;
Modalità per la ceratura: – dovrà di norma essere effettuata su pavimenti di linoleum e in marmo, e su altri tipi di pavimentazione; – prima di procedere alla ceratura, dovrà essere eseguito il lavaggio a fondo dei pavimenti, con apposite macchine munite di spazzole, per eliminare i preesistenti strati di cera e lo sporco accumulatosi nelle fughe o fessure dei pavimenti, onde ottenere una completa deceratura; – si procederà quindi ad una accurata pulizia dei battiscopa ed alla posa in opera di stratificazioni successive differenziate di film polimerico auto lucidante.
Modalità di pulizia vetri, serramenti, elementi di riscaldamento ed altre superfici similari: – spolveratura ad umido degli stipiti, delle porte e degli elementi di riscaldamento con sostanze detergenti; – lavaggio con sostanze detergenti; – sanificazione e disinfezione dei davanzali; – completa e totale pulizia, mediante lavaggio con detergente neutro su entrambe le facce, di vetri, porte a vetri sopraluci e divisori, compreso il lavaggio con detergente neutro del serramento, del cassonetto e dei davanzali.”
Esclusa la valorizzazione del numero di ore/lavoro impiegate (in quanto alla stessa resa si può pervenire con monte-ore diversi, in funzione, ad esempio, della meccanizzazione più o meno spinta delle operazioni), nelle linee guida richiamate si ipotizzano indicatori di qualità riferiti alla struttura, con rimando – oggi – all’art. 95 del D.Lgs. n. 50/2016, là dove si prevede l’attribuzione di punteggio all’” organizzazione, qualifiche ed esperienza del personale effettivamente utilizzato nell’appalto, qualora la qualità del personale incaricato possa avere un’influenza significativa sul livello dell’esecuzione dell’appalto;”
L’offerente indicherà quindi i livelli quali-quantitativi di professionalità immessa nell’appalto, coerente con le richieste del bando. Ovviamente, si tratta di referenze “tabellari” e teoriche, che prescindono dalla effettiva professionalità degli addetti. Non solo. Se si ottiene punteggio e si vince un appalto in funzione di un determinato quadro professionale, tale quadro deve rimanere immutato per tutta la durata dell’appalto, cioè ogni professionalità eventualmente dismessa deve essere rimpiazzata con una almeno equivalente, in una complessa contabilità professionale (visto il turn over) da gestire in contradditorio con la committenza (si pensi agli appalti con centinaia di operatori, magari part-time). Adempimenti contrattuali problematici, che riguardano allo stesso modo un altro indicatore di qualità propugnato dalle linee guida e da premiare con punteggio, cioè la formazione del personale. Ed allora, mentre nel “progetto-offerta” capita di scoprire che per specialisti della ramazza sono previsti corsi di preparazione e aggiornamento che farebbero impallidire i professori della Scuola Normale Superiore di Pisa, dovrebbe essere garantito e verificato tale livello formativo per ogni nuovo operatore immesso nell’appalto (compreso quello eventualmente ereditato con la “clausola sociale”).
È vero che mediante le indicazioni contenute nell’art. 95 del D.Lgs. n. 50/2016 viene definitivamente superata la rigida separazione tra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione che aveva caratterizzato a lungo la materia della contrattualistica pubblica. Requisiti di natura soggettiva nella valutazione delle offerte possono essere introdotti quando questi permettono di valutare meglio il contenuto e l’affidabilità dell’offerta o per premiare il concorrente che presenta determinati requisiti ritenuti particolarmente meritevoli. Si tratta però di caratteristiche e requisiti – significativi per la qualità del servizio – che devono essere presenti per tutta la durata dell’appalto. Anche a tutela dei concorrenti perdenti. Chi controlla?
Forzature valutative sarebbero giustificate se almeno con la gara qualità/prezzo venisse garantita la regolarità degli appalti. Ma così non è (anche perché i “progetti-offerta” si vendono e si comprano). Ultimo esempio: come riferiscono le cronache, in un appalto per la ricostruzione post-terremoto di una scuola in Emilia sarebbe stato utilizzato – secondo l’accusa – cemento “farlocco”, cioè depotenziato, per la gioia degli scolari e dei donatori che hanno finanziato l’opera. La gara era ad offerta economicamente più vantaggiosa.
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