Gli appalti pubblici nel 2023: volano gli affidamenti diretti, ma in valore il peso è contenuto, sanità compresa

Nella “Relazione annuale 2023” l’ANAC fotografa l’andamento dei contratti pubblici.

Nell’anno 2023 il valore complessivo degli appalti di importo pari o superiore a 40.000 euro, per entrambi i settori, ordinari e speciali, si è attestato attorno ai 283,4 miliardi di euro. Con una lieve flessione del – 3,3% rispetto al 2022 (- 5,8 % relativamente ai settori ordinari). In diminuzione lavori (- 9,5% ) e forniture (- 3,2%).  Prevalgono i contratti di servizi (informatica, consulenze, ass. sociale, ecc.), seguiti da forniture e lavori.  Le forniture maggiormente acquistate nel 2023 riguardano i prodotti farmaceutici, che tuttavia diminuiscono del 32,7% rispetto al precedente anno, e quelle relative alle apparecchiature mediche, che rimangono sostanzialmente invariate rispetto al 2022.

Il settore della sanità incide nel totale per il 13,3%.

Si evidenzia, a livello di importo, rispetto all’anno 2022, un aumento degli affidamenti diretti del 31%, dovuto essenzialmente all’incremento degli stessi in termini di numerosità (+23,8%). Nel settore ordinario gli affidamenti diretti hanno riguardato il 51% delle procedure e il 7% del transato totale. L’incremento rispetto al 2022 è stato del 24,6% per numero di procedure e del 29,1% per valore.

Restringendo l’analisi alle forniture (settori ordinario+ speciale) gli affidamenti diretti hanno inciso per il 40% sul numero di procedure e per il 5,4% sul valore.  In Sanità, relativamente a tutta la contrattualistica, il peso relativo in valore è stato del 6,5%.

Relativamente al complesso degli appalti, nel 65,5% dei casi le procedure sono state svolte attraverso piattaforme telematiche di negoziazione, per un controvalore di 223 miliardi (79%).  L’accordo quadro ha inciso per il 4,9% sul totale degli affidamenti, il Sistema dinamico di acquisizione per il 6,2%.

Anac  rammenta che “Pur nella piena condivisione delle finalità di accelerazione e semplificazione sottese alla riforma, l’Autorità ha comunque ritenuto opportuno, nei suoi diversi interventi, richiamare l’attenzione del legislatore nazionale sull’esigenza di coniugare l’obiettivo della celerità con il necessario rispetto della legalità, cogliendo la sfida della revisione della normativa in materia di contratti pubblici e dell’attuazione della trasformazione digitale come irripetibile occasione per valorizzare la cultura della buona amministrazione e per realizzare un mercato realmente concorrenziale. In tale ottica e con spirito collaborativo, ANAC ha inteso segnalare alcuni aspetti della nuova disciplina potenzialmente critici, tra i quali, in particolare, l’innalzamento delle soglie massime per l’affidamento diretto dei contratti pubblici e per il ricorso alla procedura negoziata senza bando – un profilo in relazione al quale l’Autorità ha evidenziato l’opportunità di procedere comunque ad un confronto concorrenziale come garanzia sia di legalità sia di efficienza –, l’innalzamento a 500.000 euro dell’obbligo di qualificazione per l’affidamento di contratti di lavori pubblici, l’esigenza di compensare la soppressione dell’elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house con l’introduzione di ulteriori misure di trasparenza, nonché l’opportunità di non depotenziare la disciplina del conflitto di interessi nelle procedure di gara.

L’Europa degli acquisti

Per l’acquisizione di alcune tipologie di beni e servizi, la dimensione nazionale appare ormai riduttiva. Per questo, una delle sfide della prossima legislatura europea dovrà essere anche quella della creazione di un’Europa degli acquisti, con la prospettiva di considerevoli risparmi, specialmente sulle forniture di carattere strategico, come negli ambiti dell’energia e dei farmaci, dove, pur con qualche difficoltà, si sono già registrati risultati rilevanti.

In vista di ciò, sarebbe quanto mai auspicabile la creazione di una grande banca dati europea dei contratti pubblici, inizialmente attraverso l’interoperabilità fra quelle nazionali, come necessario presupposto per la realizzazione di un vero mercato unico degli appalti.

L’Italia, uno dei primi Paesi dell’Unione a creare una simile banca dati, ha i titoli per proporre ai partner europei tale modello, utile ad offrire nuove prospettive di sviluppo per le nostre imprese.”

Affidamenti diretti ed esigenze di trasparenza

Nel 2023, gli affidamenti diretti hanno rappresentato, per numero oltre il 90% del totale (78% se si escludono dall’insieme i contratti sotto i 40.000 euro, registrandosi naturalmente la massima concentrazione nei rapporti di piccole dimensioni ed essendo naturalmente diverse le percentuali per valore). La percentuale sale oltre il 95% se si considerano anche le procedure negoziate.

Il nuovo Codice, oltre a non prevedere l’obbligo di avvisi o bandi per i lavori fino a 5 milioni di euro, consente di acquistare beni o affidare servizi fino a 140.000 euro senza neanche il vincolo di richiedere più preventivi. In sede di discussione della normativa, avevamo evidenziato il conseguente rischio di affidamenti agli operatori più vicini e collegati, invece che a quelli più meritevoli, con un prevedibile aumento dei costi.

Abbiamo salutato con favore il fatto che il Ministero delle Infrastrutture sia poi intervenuto per mitigare tali effetti e sanare un possibile contrasto con i principi delle Direttive, attraverso una circolare interpretativa.

Auspichiamo che tale orientamento trovi adesso riconoscimento normativo, nel presupposto che, se non vi sono particolari profili di urgenza, sia opportuno verificare cosa propone il mercato,

così da offrire ai cittadini le soluzioni migliori e più convenienti.

Le problematiche riscontrate dalle amministrazioni in avvio dell’ecosistema di approvvigionamento digitale sono state oggetto anche di diverse interrogazioni parlamentari e di uno specifico atto di sindacato ispettivo, che hanno evidenziato, in particolare, alcuni iniziali malfunzionamenti e disservizi delle piattaforme e una certa complessità delle procedure di validazione dei dati rilevata soprattutto dagli enti di piccole dimensioni per i contratti di modico importo. Al riguardo, l’Autorità ha prodotto, in data 5 febbraio 2024, un’ampia relazione al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, descrivendo puntualmente le attività poste in essere al fine di assicurare la piena funzionalità del sistema nelle tempistiche programmate, nonché le numerose iniziative assunte allo scopo di ridurre le criticità emerse, quali la predisposizione di appositi canali di supporto e assistenza dedicati agli operatori del settore e la partecipazione ad un tavolo permanente di confronto con i rappresentanti degli enti territoriali.

D’altra parte, la stessa Autorità, in un comunicato del 31 gennaio 2024, ha evidenziato come i dati relativi alle acquisizioni dei codici identificativi di gara (CIG) mostrassero, già nella settimana dal 21 al 27 gennaio, il superamento della fase critica, risultando sostanzialmente in linea con la media dell’anno precedente.

Le fisiologiche difficoltà riscontrate nella fase iniziale non possono, in ogni caso, oscurare gli enormi vantaggi che la transizione digitale apporta al settore dei contratti pubblici. La digitalizzazione, infatti, da un lato, consente una maggiore trasparenza delle procedure, sia per quanto concerne l’affidamento, sia in fase di esecuzione, con innegabili benefici in termini di prevenzione della corruzione e miglioramento della qualità della spesa pubblica, dall’altro, realizza una apprezzabile semplificazione delle attività e degli adempimenti a carico delle stazioni appaltanti, permettendo di conseguire una contrazione dei tempi dei procedimenti.

Nell’anno 2023 il valore complessivo degli appalti di importo pari o superiore a 40.000 euro, per entrambi i settori, ordinari e speciali, si è attestato attorno ai 283,4 miliardi di euro.

Sebbene, rispetto al precedente anno 2022, si rilevi una lieve flessione pari al 3,3%, il trend positivo è comunque sostanzialmente confermato dall’importante aumento del 36,4% che il dato del 2023 fa registrare a confronto con l’anno 2021. Anche per quest’anno, dunque, come già per il precedente, si può constatare una tendenza verso un aumento significativo del valore e del numero dei contratti pubblici, che risente degli appalti finanziati dalle consistenti risorse stanziate dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Il settore che incide maggiormente sulla leggera flessione del 2023 rispetto al precedente anno 2022 è quello dei lavori (il cui valore nel 2023 ammonta a circa 99,5 miliardi di euro), il quale fa registrare una diminuzione del 9,5% rispetto al dato del 2022.

Anche il settore delle forniture (il cui valore ammonta a circa 97,7 miliardi di euro), nonostante l’aumento delle procedure perfezionate (+19,5%), fa registrare nell’anno 2023, a livello di importo, una leggera flessione del 3,2% rispetto al precedente anno.

Il settore che, invece, appare in lieve incremento rispetto allo scorso anno è quello dei servizi (pari a circa 86,2 miliardi di euro), che fa registrare un aumento sia in termini di numerosità degli appalti perfezionati (+4,4%), sia a livello di importo (+4,8%).

A livello di numerosità, la tipologia di contratto che pesa maggiormente è quella dei servizi (il 38,9% del totale), seguita da quella delle forniture e, infine, da quella dei lavori. A livello di importo, invece, sono i lavori ad incidere maggiormente, con il 35,1% del totale, seguiti dalle forniture e dai servizi.

Anche quest’anno, sono i settori ordinari ad assorbire sia il numero maggiore delle procedure, con il 90,7% del totale, sia la quota economica più rilevante, con il 73,5% dell’importo complessivo della domanda.

Le tipologie di forniture maggiormente acquistate nel 2023 sono quelle relative ai prodotti farmaceutici, che tuttavia diminuiscono del 32,7% rispetto al precedente anno, e quelle relative alle apparecchiature mediche, che rimangono sostanzialmente invariate rispetto al 2022, facendo registrare una leggerissima crescita del 1,7%. Seguono, poi, la categoria relativa a elettricità, riscaldamento, energia solare e nucleare, che aumenta del 53% rispetto al precedente anno, la categoria relativa alle locomotive e al materiale rotabile, che aumenta di ben il 226,7%, e la categoria relativa ai veicoli a motore, che rimane sostanzialmente stabile rispetto allo scorso anno, con un leggerissimo aumento del 1,3%.

I servizi per i quali si spende di più sono quelli relativi alla programmazione di software e a prestazioni di consulenza, i servizi ricompresi nell’ambito dell’assistenza sociale e i servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici. Le prime due categorie di servizi registrano un leggero aumento, pari rispettivamentea circa il 6,8% e il 9%, mentre la categoria relativa ai rifiuti urbani e domestici registra una riduzione del20%. Le categorie che, invece, presentano un maggiore incremento percentuale rispetto al 2022 sono quellerelative ai servizi di erogazione di acqua e ai servizi di trasporto terrestre, che aumentano rispettivamentedel 146,2% e del 124,9%.

Si segnala, infine, un incremento molto significativo per i servizi di riparazione, manutenzione e affini connessi a personal computer, attrezzature d’ufficio, apparecchiature per telecomunicazione e impianti audiovisivi, che registrano un aumento di ben il +1407,3%, essenzialmente dovuto ad un’importante gara aperta multi-lotto del valore di circa 1,7 miliardi di euro, esperita da Consip S.p.A. in relazione ad un “Accordo Quadro per servizi di gestione e manutenzione di sistemi IP e postazioni di lavoro per le Pubbliche Amministrazioni”.

La distribuzione dei contratti

Rispetto al 2022, per i settori ordinari (in aumento in termini di numerosità di appalti, +11%) si verifica una lieve diminuzione in termini di importo (-5,8%). Come mostrano i dati per fascia di importo relativi ai settoriordinari, gli aumenti maggiori in valore (rispettivamente +16% e +15,7%) si registrano, in particolare,per la fascia di importo ≥ € 40.000 < € 150.000 e per quella ≥ € 1.000.000 < € 5.000.000, mentre si rilevauna diminuzione in valore (-16%) per la fascia più alta (≥ € 25.000.000). I contratti nei settori speciali, invece,fanno registrare, rispetto al precedente anno, una leggerissima diminuzione in termini numerici (-0,4%) eun lieve aumento (+4,3%) in termini di importo. In particolare, con riferimento al valore degli appalti, si rilevanoun incremento (+19,5%) per la fascia di importo ≥ € 5.000.000 < € 25.000.000 e un lieve decremento(-3,8%) per la fascia ≥ € 150.000 < € 1.000.000.

Le modalità di scelta del contraente

In merito alle modalità di scelta del contraente, si rileva che, in termini di numerosità, con la procedura aperta sono state assegnate nel 2023 circa il 17,4% delle procedure totali, mentre nel 28,5% e nel 49,6% dei casi (per un totale di ben il 78,1%) le stazioni appaltanti hanno utilizzato, rispettivamente, la procedura negoziata senza pubblicazione del bando e l’affidamento diretto.

Per quanto riguarda gli importi, anche nel 2023, la procedura aperta si conferma la modalità con cui si affida il maggior importo dei contratti pubblici (56,4%); seguono la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando con il 19% e la procedura ristretta con il 12,1%.

Si evidenzia, a livello di importo, rispetto all’anno 2022, un aumento degli affidamenti diretti del 31%, dovuto essenzialmente all’incremento degli stessi in termini di numerosità (+23,8%). A seguire, la procedura ristretta e la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando, nonostante una diminuzione in termini di numerosità (rispettivamente -11,5% e -3,2%), presentano un aumento, in termini di valore, rispettivamente del 10,7% e del 10,3%. La procedura negoziata previa pubblicazione del bando registra, invece, la maggiore flessione a livello di importo, con un -20,5%, nonostante l’aumento in termini di numerosità (+14,1%).

La distribuzione delle procedure

Dall’analisi effettuata risulta che nella maggior parte dei casi, e precisamente nel 65,5% dei casi totali, le procedure sono svolte attraverso piattaforme telematiche di negoziazione; seguono le procedure espletate in modalità tradizionale o “cartacea”, che rappresentano il 20,8% del totale.

 Le tipologie di stazioni appaltanti

Si evidenzia che il valore della domanda, che ammonta complessivamente a circa 283,4 miliardi

di euro, è associato per il:

» 32% al settore relativo ai servizi di interesse generale, quali elettricità, gas, trasporti, telecomunicazioni, servizi postali, gestione rifiuti, etc.;

» 23,3% alle centrali di committenza (escluse le centrali di committenza del settore sanitario);

il 7% del valore complessivo della domanda è afferente a Consip S.p.A.;

» 16,5% al settore degli enti locali (12,7% ai Comuni e alle Comunità montane);

» 13,3% al settore della sanità.

A livello di numerosità, anche quest’anno come negli anni passati, pesano maggiormente le procedure associate agli enti locali (35,6%), seguite dal settore sanitario (18,2%) e dal settore dei servizi di interesse generale,quali elettricità, gas, trasporti, etc. (15,1%).

Il settore delle centrali di committenza è il comparto che risulta aver espletato il maggior numero di procedure aperte e ristrette (62,5% degli affidamenti), seguito dal settore della sanità (38,3% degli affidamenti).

A livello di importi, il primo comparto che affida con procedure aperte e ristrette è il settore delle centrali di committenza, seguito dal settore previdenza, assistenza e ordini professionali con, rispettivamente, il 91,2% e l’89,1% della spesa complessiva del rispettivo settore.

Conclusioni

In conclusione, i dati sulla domanda di contratti pubblici, nel quinquennio 2019-2023, confermano l’importante crescita degli appalti soprattutto nell’ultimo biennio, trainata dalle consistenti risorse stanziate dal PNRR, che prevede un importo complessivo non lontano dai 300 miliardi di euro, in lieve decremento nel 2023 rispetto al 2022 (-3,3%).

In termini di importo, il settore che ha fatto registrare un leggero aumento nel 2023 rispetto al precedente anno è quello dei servizi, con un incremento del 4,8%.  Tale incremento è dipeso, sostanzialmente, dall’aumento del numero di appalti nel settore (circa +4,4%) rispetto al precedente anno. In lieve calo appaiono, invece, il settore delle forniture e quello dei lavori, che diminuiscono, in termini di importo, rispettivamente del 3,2% e del 9,5%.

In merito alle modalità di scelta del contraente, le procedure aperte e ristrette sono quelle con cui, a livello di importo, si effettuano più affidamenti (68,5%). Tuttavia, nel 2023 l’affidamento diretto è la modalità di scelta del contraente che fa registrare, a livello di importo, il maggiore aumento rispetto all’anno precedente (+31%), seguito dalla procedura ristretta (+10,7%). Diminuiscono, invece, le procedure negoziate previa pubblicazione del bando e le procedure aperte, che presentano una flessione, rispettivamente, del 20,5% e del 10,1% rispetto al precedente anno.

A livello di numerosità, si registra un significativo incremento degli affidamenti diretti e delle procedure negoziate previa pubblicazione del bando, che aumentano, rispettivamente, del 23,8% e del 14,1%, mentre si rileva una flessione delle procedure ristrette e delle procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando, che diminuiscono rispettivamente del 11,5% e del 3,2%.

Focus sanità

Il settore Sanità ha perfezionato nel 2023 n. 48.681 CIG (18,2% del totale), con un fatturato corrispondente di 37,7 miliardi di euro (13,3% del totale).

Principali centri di spesa

Relativamente alle tipologie di procedura utilizzate nel settore Sanità, la distribuzione percentuale è stata la seguente: