Il “Piano Colao”: verso la riscrittura del Codice dei Contratti

Da subito, semplificare l’applicazione del codice ai progetti di natura infrastrutturale

L’8 giugno è stato presentato il piano per la “Fase 3” elaborato dal comitato di esperti voluto dal governo e guidato dal manager Vittorio Colao, incaricato di redigere una “road map” per l’uscita dall’emergenza e per il riavvio delle attività.

Il “comitato di esperti in materia economica e sociale” chiamati dal Governo Conte li ha racchiusi in un dossier che ha intitolato “Iniziative per il rilancio 2020-2022”.

Il piano è suddiviso in sei punti chiave:

• Imprese e Lavoro, motore dell’economia
• Infrastrutture ed ambiente, volano del rilancio
• Turismo, arte e cultura, brand del Paese
• A., alleata di cittadini ed imprese
• Istruzione, Ricerca e Competenze, fattori chiave per lo sviluppo
• Individui e Famiglie, in una società più inclusiva ed equa.

Il merito al Codice appalti, nel documento redatto dalla task force si legge:

Occorre pensare concretamente ad un superamento del Codice dei Contratti in vigore, su cui vi sono ampi giudizi critici.
La complessiva riscrittura del codice è il luogo naturale per imprimere direzioni nette, pur in un complessivo bilanciamento di principi/interessi (ad esempio, polo della legalità vs. polo dell’efficienza). In tutti i casi nei quali si è privilegiata una sola delle esigenze contrapposte si è ottenuto un effetto positivo immediato lungo quella direttrice, rapidamente compensato dalla reazione opposta.
Parimenti, norme speciali o emergenziali e commissariamenti non danno risultati positivi concreti se non in casi condizionati da alti livelli di pressione sociale (due esempi: Expo2015 e Ponte di Genova).

Nel documento si fa però notare come “tuttavia, la riscrittura richiede un tempo non breve, con la probabile costituzione di commissioni di esperti, che mal si concilia con la necessità di rilancio immediato delle infrastrutture.”

Occorre una sostanziale semplificazione e velocizzazione delle procedure, attraverso uno spettro ampio di interventi che includono: il superamento della burocrazia difensiva (in particolare riformando la normativa sulla responsabilità dei funzionari pubblici per danno erariale in casi differenti dal dolo), la revisione del codice degli appalti per allinearlo agli standard europei, la riaffermazione dei processi di autocertificazione (ampliandone gli ambiti di applicabilità) e di silenzio-assenso, la promozione dell’e-Procurement a tutti i livelli come mezzo per velocizzare e al tempo stesso aumentare l’efficacia dei processi di acquisto di beni e servizi.

Il “Piano Colao” prevede azioni specifiche.  Semplificare l’applicazione del codice degli appalti ai progetti di natura infrastrutturale:
(i) Applicare tel quel alle infrastrutture “di interesse strategico” le Direttive europee;
(ii) Integrare le Direttive europee per le sole porzioni in cui esse non sono auto-applicative; (iii) Rivedere parallelamente la normativa in un nuovo codice, basato sui principi delle Direttive europee.

In particolare, le azioni specifiche da intraprendere secondo il piano sono quelle di:

Rivedere integralmente il Codice dei contratti pubblici vigente, per ottenere (almeno) i seguenti vantaggi:
(i) la creazione immediata di un canale efficiente per le opere strategiche;
(ii) la distinzione più netta dei regimi di concessione e appalto e tra i settori ordinari e quelli definiti speciali dalla stessa normativa europea (energia, trasporti, acqua, poste, attività estrattive, porti e aeroporti);
(iii) la messa alla prova del modello “Direttiva + integrazione minima,” che ove funzioni bene potrà essere semplicemente esteso, senza bisogno di un nuovo codice;
(iv) l’inserimento del regime particolare nel processo di riscrittura di quello generale e, quindi, in un ambiente complessivo non di deroga o eccezione pura.
– Abrogare il Codice dei contratti pubblici, con effetto all’approvazione del nuovo codice
– Prevedere ricezione immediata e applicazione tel quel, per il solo set di infrastrutture strategiche con regime ad hoc, delle Direttive europee, integrate per le sole porzioni in cui esse non siano auto-applicative (cioè, ove rinviano alla recezione nazionale singoli aspetti disseminati nella normativa)
– Approvare successivamente un nuovo codice, inclusivo del regime particolare per le infrastrutture strategiche

Superamento della “burocrazia difensiva”.
Intervenire per riformare la responsabilità dei funzionari e dirigenti pubblici per danno erariale in casi differenti dal dolo, e/o prevedere che il premio assicurativo (compreso quello per l’assistenza legale da parte di un professionista scelto dal dirigente) venga pagato dall’amministrazione di appartenenza.

Piano Competenze Procurement ICT.
Trasformare le modalità di acquisto dei servizi ICT della PA, attraverso una nuova un’unità dedicata di procurement di servizi ICT e lo sviluppo di processi ad-hoc di procurement per prodotti e servizi digitali (ad es. cloud). Nello specifico:

1. Lanciare unità dedicata (in Consip o in Ministero per l’Innovazione) per poter gestire acquisti e forniture in modi e tempi coerenti con lo sviluppo rapido della categoria
2. Creare Centro di competenza ICT per definire le specifiche tecniche delle forniture IT e monitorare andamenti di mercato
3. Formare buyer ICT on competenze adeguate sia su elementi tecnico-qualitativi, sia su gestione fornitori e performance contrattuale.

I ritardi, genericamente attribuiti alla “burocrazia”, dipendono da due cause collegate. La prima è l’eccessiva produzione legislativa, che ha sovrapposto nelle stesse materie molteplici normative (ciascuna bisognosa di molti regolamenti attuativi), creando così incertezza nell’individuazione dei procedimenti e dei comportamenti corretti, Inoltre, dando tenore imperativo ad ogni disposizione si nega un ruolo interpretativo e discrezionale degli amministratori in funzione dei singoli contesti. La seconda causa, collegata alla prima, è la cosiddetta “burocrazia difensiva”, atteggiamento per cui il decisore, in situazioni di incertezza, evita rischi, non conclude il procedimento o lo aggrava inutilmente (es. pretendere un doppio canale digitale e cartaceo per i documenti, o chiedere molteplici pareri prima di assumere una decisione).

1. Intervenire sulla responsabilità dirigenziale, legandola esclusivamente ai risultati della gestione e alla realizzazione degli obiettivi, depurandola da tutte le fattispecie che riguardano singoli adempimenti di norme, per i quali è sufficiente la responsabilità disciplinare, amministrativa e penale
2. Per la responsabilità per danno erariale, prevedere che il premio assicurativo (compreso quello per l’assistenza legale da parte di un professionista scelto dal dirigente) venga (in tutto o in parte) pagato dall’amministrazione di appartenenza.
3. Redazione, per ogni provvedimento innovativo ed urgente, di linee guida scritte in modo comprensibile, con lo scopo di accompagnare le unità operative nell’attuazione e di rassicurare la dirigenza, rendendo chiari i motivi e l’orientamento dei provvedimenti stessi.
4. Nel medio periodo: riforma dei controlli che sia funzionale alla realizzazione degli obiettivi di policy e permetta ai dirigenti di decidere, minimizzando i rischi che non connessi a dolo.