La DAD del RUP

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

Tutti a scuola da settembre 2021 i 60.000 Responsabili Unici del Procedimento delle stazioni appaltanti della Pubblica Amministrazione. Presentato il piano nazionale di formazione a distanza per l’aggiornamento professionale, finalizzato a migliorare le competenze in materia di appalti pubblici, prioritariamente per la realizzazione del PNRR.

Pesa sul progetto la incombente rivisitazione della normativa appalti (con la legge delega in fase di approvazione) che potrebbe vanificare l’intervento formativo, imponendone addirittura una successiva riedizione. Ma il public procurement non è solo “procedimento” e l’occasione sarebbe utile per codificare nel sistema pubblico, finalmente, la funzione approvvigionamenti.   Metodologicamente, sarebbe opportuno un approccio globale al public procurement, a partire dalla job description della funzione approvvigionamenti e alla conseguente individuazione di ruoli, funzioni, profili e livelli professionali, competenze richieste, accesso agli impieghi, e quindi articolati contenuti formativi.

Il piano formativo

Il piano è promosso dal ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibili con la collaborazione di Itaca (istituto per la trasparenza e la compatibilità ambientale ed organo tecnico della Conferenza delle Regioni). Il piano è finalizzato ad agevolare l’attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (Pnrr) promuovendo la qualificazione delle stazioni appaltanti.

Contesto normativo:

L’art. 7 commi 7 e 7 bis della L. 120/2020 ha previsto «Al fine di accelerare le procedure per l’attuazione degli investimenti pubblici e per l’affidamento di appalti e concessioni, è istituito un fondo presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, destinato ad iniziative finalizzate all’aggiornamento professionale del responsabile unico del procedimento (RUP)».

In tale contesto normativo si innesta la Convenzione ex art. 15 L.241/90 sottoscritta tra MIMS–SNA–ITACA–IFEL la quale prevede all’art. 2 comma 2 «L’attività formativa ha l’obiettivo di accrescere le competenze dei dipendenti pubblici ed aumentare la capacità operativa delle amministrazioni aggiudicatrici nonché di fornire strumenti adeguati per la gestione delle diverse fasi degli appalti pubblici».

Il coordinamento delle attività è affidato alla Direzione generale per la regolazione dei contratti pubblici e la vigilanza sulle grandi opere del MIMS supportato da un comitato tecnico di indirizzo composto dai rappresentanti dei partner istituzionali.

L’iniziativa, che partirà il 27 settembre, si rivolge in particolare alla figura del ‘Responsabile unico del procedimento’ (Rup), che segue i processi amministrativi per l’affidamento degli appalti, ma anche al personale delle stazioni appaltanti, delle Centrali di committenza e dei provveditorati alle opere pubbliche.

Il percorso prevede 360 ore di formazione che si svolgeranno attraverso webinar tematici e specialistici.

Il piano di formazione è articolato su tre percorsi a distanza attraverso webinar: il primo si rivolge ai Rup e al personale delle stazioni appaltanti nazionali, regionali e locali; il secondo ai Rup e al personale dei soggetti aggregatori, delle centrali di committenza e dei provveditorati alle opere pubbliche; il terzo al personale delle amministrazioni impegnate nelle attività di ricostruzione post sisma del 2016. Ciascuna amministrazione potrà individuare il modulo formativo più adeguato alle proprie esigenze.

Contenuti formativi del piano

In sintesi, il programma didattico persegue due obiettivi.

1- Rafforzamento capacità amministrativa: redazione capitolati e atti di gara, definizione criteri di aggiudicazione, gestione contenzioso, prevenzione corruzione, clausole sociali e sicurezza lavoro, policy del subappalto.

2- Innovazione e sostenibilità: progettazione digitale delle opere (BIM), certificazione qualità, ambientali e CAM (Buy green), contratti a prestazione per efficienza energetica, economia circolare, sicurezza e resistenza delle opere nel ciclo vita.

Procurement pubblico – Le altre competenze

La funzione approvvigionamento presuppone competenze che vanno oltre le regole procedimentali e gli aspetti normativi, e che riguardano, a titolo esemplificativo:

Pianificazione.   La formulazione, lo sviluppo e l’attuazione di una pianificazione degli appaltiriflettono le scelte strategiche dell’organizzazione in relazione ai casi e alle modalità in cui dovrebbero essere utilizzati gli appalti pubblici per acquistare in maniera efficace sotto il profilo dei costi i prodotti, i servizi o le opere necessari, conformemente all’impatto strategico auspicato.

Ciclo di vita. Comprende le varie fasi che vanno dalla pianificazione e dalle attività precedenti la pubblicazione fino alle attività che seguono l’aggiudicazione e alla gestione dei contratti. Ogni fase condiziona la natura di quelle successive. Comprendere il ciclo degli appalti nel suo complesso e le interazioni tra le fasi rispetto a una varietà di procedure è necessario per poter elaborare e attuare solide procedure di appalto. Ciò consente di prevedere i rischi e le opportunità, migliorando così l’efficienza e il rapporto costi-benefici.

Appalti per l’innovazione.  Gli appalti per l’innovazione, da un lato, contribuiscono a modernizzare i servizi pubblici e, dall’altro, offrono alle imprese la possibilità di sviluppare nuovi mercati. Questa competenza richiede la conoscenza degli obiettivi dell’organizzazione in materia di innovazione, nonché degli strumenti e delle tecniche di cui è possibile avvalersi per integrare tali obiettivi nel processo di appalto.

Categorie merceologiche.  Le conoscenze specifiche per categoria merceologicasono fondamentali per la procedura di appalto. È necessario comprendere con chiarezza le caratteristiche della categoria di prodotti, servizi o opere da acquisire, anche coinvolgendo a tal fine esperti e parti interessate (professionisti e utilizzatori finali). La strategia di gara e i documenti di gara devono essere appositamente studiati per soddisfare l’esigenza individuata e massimizzare il rapporto costi-benefici. Questa competenza richiede la conoscenza delle caratteristiche e delle specificità di una o più categorie di prodotti, servizi o opere, compresi fornitori, parametri tecnici e condizioni di mercato.

Gestione dei fornitori. La gestione dei fornitoricomporta l’instaurazione e il mantenimento di relazioni efficaci con i fornitori attuali e potenziali. È essenziale per garantire il buon esito dei contratti vigenti e delle gare d’appalto future. Inoltre, una maggiore conoscenza dei fornitori può aiutare i professionisti degli appalti pubblici a promuovere catene di fornitura più solide, etiche, responsabili ed economicamente vantaggiose attraverso canali di comunicazione aperti con le aziende fornitrici, in particolare le PMI. Questa competenza richiede la conoscenza delle strategie e dei processi necessari per instaurare e gestire le relazioni con i fornitori nel rispetto dei principi degli appalti pubblici.

Negoziazioni. Le negoziazioni possono essere utilizzate per tutelare e promuovere gli interessi dell’organizzazione e, in ultima analisi, del beneficiario finale, allo scopo di massimizzare il rapporto costi-benefici. Lo scopo delle negoziazioni è quello di raggiungere un accordo tra la stazione appaltante e il fornitore, nonostante le possibili divergenze di interessi, circa le modalità per migliorare le offerte presentate al fine di soddisfare meglio i termini e le condizioni indicati nei documenti di gara. Le negoziazioni devono essere condotte nel rispetto dei principi generali degli appalti (non discriminazione, trasparenza e parità di trattamento) e delle norme etiche e di integrità. Questa competenza richiede la conoscenza delle strategie di negoziazione da utilizzare nelle varie fasi del ciclo di vita degli appalti e nella gestione dei contratti, nel rispetto dei principi degli appalti pubblici.

Analisi dei fabbisogni.  L’analisi dei fabbisogni è il processo volto a stabilire quali siano le necessità, anche sotto il profilo dei possibili impatti ambientali o in termini di rapporto costi-benefici, rispetto all’oggetto dell’appalto. Questa competenza richiede la conoscenza delle tecniche e degli strumenti di valutazione dei fabbisogni.

Analisi del mercato. L’analisi del mercatopermette di acquisire un quadro approfondito dei prodotti e dei servizi che possono (o non possono) essere reperiti sul mercato e delle condizioni a cui è possibile ottenerli. Prevede la raccolta di informazioni sui principali fattori di mercato (quali fattori politici, ambientali, tecnologici, sociali) e sui potenziali offerenti. Tali informazioni possono essere utilizzate per definire la strategia di gara (ad esempio la suddivisione in lotti), la base d’asta e i criteri di selezione e aggiudicazione che meglio perseguono gli obiettivi dell’organizzazione. Questa competenza richiede la conoscenza delle tecniche e degli strumenti di analisi del mercato e di coinvolgimento del mercato di cui è possibile avvalersi per comprendere le caratteristiche del mercato dei fornitori nonché le condizioni e le tendenze di mercato, al fine di definire la strategia di gara.

Coinvolgimento del mercato. Il coinvolgimento del mercatoè un processo di dialogo e consultazione che permette di individuare potenziali offerenti e soluzioni, di rilevare i divari tra i fabbisogni espressi e la capacità del mercato di rispondere ai fabbisogni o di informare il mercato riguardo a un appalto imminente.

Strategie di gara. L’elaborazione della strategia di garaprevede l’utilizzo mirato di diverse componenti del ciclo di vita degli appalti allo scopo di tenere in considerazione e sfruttare le condizioni relative all’oggetto del contratto e definire il processo più appropriato e incisivo per conseguire gli obiettivi dell’organizzazione e garantire un’effettiva concorrenza. Questa competenza richiede la conoscenza della gamma di strategie di gara disponibili e delle loro componenti (ad esempio in termini di scelta e caratteristiche delle procedure, degli strumenti di presentazione delle offerte, delle tipologie di contratto) al fine di conseguire gli obiettivi dell’organizzazione.

Specifiche tecniche. La redazione delle specifiche tecnicheconsiste nel trasformare le conclusioni dell’analisi dei fabbisogni e dell’analisi del mercato in specifiche e criteri di valutazione concreti da poter utilizzare ai fini della valutazione delle offerte e dell’aggiudicazione del contratto. A tale fine occorre, tra l’altro, fissare requisiti minimi oggettivi e non eccessivamente prescrittivi per quanto riguarda l’oggetto dell’appalto, onde evitare un’inutile limitazione della concorrenza. Per favorire un percorso di innovazione e di miglioramento continuo, è fondamentale assicurare che le specifiche tecniche siano incentrate sui risultati e adeguate alle esigenze future. Questa competenza richiede la conoscenza degli strumenti per redigere specifiche tecniche che consentano ai potenziali offerenti di presentare offerte realistiche per soddisfare direttamente le esigenze di base dell’organizzazione.

Gestione dei progetti (project management). L’esecuzione efficace di un progetto di appalto presuppone la comprensione e l’applicazione dei concetti, delle pratiche e degli strumenti essenziali per gestire le procedure di appalto. Tali concetti di gestione dei progettipossono essere utilizzati per garantire che i progetti di appalto siano eseguiti in linea con quanto previsto in termini di tempistiche, bilancio, qualità, coinvolgimento delle parti interessate e attenuazione del rischio. Questa competenza richiede la conoscenza degli aspetti e degli strumenti essenziali della gestione dei progetti (project management) pertinenti per la pubblica amministrazione.

Gestione dei contratti. La gestione dei contrattiè l’insieme delle operazioni volte ad assicurare che l’oggetto dell’appalto sia consegnato nei termini e alle condizioni stabiliti nelle specifiche tecniche e nel contratto e conformemente a tutti gli obblighi giuridici e alle specifiche tecniche. Sono contemplati in questa attività aspetti inerenti alla governance, ai rischi, alle prestazioni (e agli indicatori chiave di prestazione) e le norme in materia di modifica dei contratti e di gestione finanziaria dei contratti. Questa competenza richiede la conoscenza dei principi della gestione dei contratti al fine di assicurarne una corretta esecuzione, conformemente a tutti gli obblighi giuridici e alle specifiche tecniche, nonché di aspetti concernenti la logistica e la gestione degli inventari.

Rendicontazione e valutazione. Per rendicontazione e valutazionesi intende la valutazione ex post che viene effettuata sugli esiti e sui risultati di una procedura di appalto al fine di evidenziarne fragilità e punti di forza e trarre insegnamenti per le gare future. Tale processo viene attuato raccogliendo dati pertinenti, in linea con gli obblighi di rendicontazione stabiliti per l’organizzazione e a livello nazionale. Questa competenza richiede la conoscenza degli strumenti e delle tecniche di monitoraggio dell’attuazione e delle prestazioni dei contratti.

Risoluzione dei conflitti / mediazione. Per risoluzione dei conflitti o mediazionesi intende il processo di prevenzione e risoluzione dei punti di divergenza, dei disaccordi e dei conflitti tra le parti in tutte le fasi del processo di gara e della gestione dei contratti, allo scopo di raggiungere un accordo nell’interesse comune di entrambe.   Questa competenza richiede la conoscenza dei processi di risoluzione dei conflitti e mediazione, compresa la gestione dei reclami e delle procedure nel quadro del sistema nazionale dei ricorsi.

Gestione dei rischi e controllo interno. Gli appalti pubblici sono un punto di confluenza di interessi pubblici e privati. Sono soggetti a diversi livelli di vigilanza interna ed esternanonché oggetto di attenzione da parte dei media e sono ampiamente riconosciuti come una dellemaggiori aree di rischio per quanto concerne le frodi e la corruzione. Per tali motivi, buona parte del lavoro di unprofessionista degli appalti riguarda la gestione di rischi che si sovrappongono tra loro. Questo compito richiedeun’applicazione rigorosa e attenta delle misure di attenuazione e dei controlli, nonché un approccio proattivo alla tuteladegli interessi dell’organizzazione e del bene comune.Questa competenza richiede la conoscenza dei diversi tipi di rischio insiti nei processi di appalto pubblico e delle relative misure di attenuazione, nonché delle mansioni di controllo interno e audit nell’ambito degli appalti pubblici.

Capacità di adattamento e gestione del cambiamento. I professionisti degli appalti pubblici devono rispondere e adattarsial mutare dei compiti e delle circostanze. Questa competenza richiede la conoscenza delle tecniche e degli strumenti di gestione dei cambiamenti.

L’Europa ha adottato una specifica Raccomandazione ((UE) 2017/1805 della Commissione, del 3 ottobre 2017), relativa alla professionalizzazione degli appalti pubblici – “Costruire un’architettura per la professionalizzazione degli appalti pubblici”

In essa si raccomanda, tra l’altro, che gli acquirenti pubblici dovrebbero essere in grado di approvvigionarsi secondo i più elevati standard di professionalità. Rafforzare e sostenere la professionalità degli operatori nel settore degli appalti pubblici può contribuire a promuovere l’impatto di tali appalti nell’intera economia.

L’obiettivo della professionalizzazione degli appalti pubblici deve essere inteso in senso ampio, in modo da riflettere il miglioramento complessivo dell’intera gamma di abilità, competenze, conoscenze ed esperienze professionali delle persone che svolgono o contribuiscono a svolgere compiti relativi alle procedure di appalto.