Sanità: la gara Consip non prevale su quella della centrale di committenza regionale. Ma dov’è il “sistema a rete”?

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

Un recente pronunciamento (sent. TAR Lazio – Roma 4/2/2021 n.1459) ribadisce il ruolo solamente suppletivo della Consip in caso di gara di appalto indetta da una centrale di committenza regionale per  analogo oggetto contrattuale.

La ditta ricorrente aveva impugnato  l’aggiudicazione della gara indetta dalla centrale acquisti regionale del Lazio, avvenuta ad ottobre del 2020, in presenza della pressoché contemporanea aggiudicazione a suo favore di una gara CONSIP, riguardante un servizio “sovrapponibile”. Non pare quindi funzionare quel “sistema a rete”, che dovrebbe attuarsi mediante “pianificazione integrata e  coordinata,  nonche’  armonizzazione dei piani delle iniziative di acquisto dei soggetti aggregatori”  (DPCM  14.11.2014)

Si da’ il caso di sovrapposizione di procedure sulle stesse merceologie o servizi tra Consip e Soggetti aggregatori regionali. Eppure, in nome del razionale impiego delle risorse e dell’efficienza nella risposta al bisogno, dovrebbe funzionare una “concertazione” tra i Soggetti aggregatori, a opera dell’organismo di raccordo allo scopo istituito (Tavolo tecnico e sue articolazioni), ad evitare duplicazioni per gli stessi ambiti geografici nella programmazione ed espletamento di procedure di acquisto.

Infatti, “le centrali regionali e Consip costituiscono un sistema a rete,  perseguendo l’armonizzazione dei piani di razionalizzazione della spesa e realizzando sinergie nell’utilizzo degli strumenti informatici per l’acquisto di beni e servizi “(legge 27.12.2006 n. 296 art. 1 comma 457)

Il Consiglio di Stato, affermando che  “la gara espletata a livello regionale risponde ai principi di maggior efficienza, efficacia e economicità che regolano l’azione pubblica in quanto aderente alle necessità dell’area di riferimento” (sent. n. 1329/19), oltre a sancire una gerarchia contrattuale, adombra anche un deficit di adeguatezza della Centrale statale nel soddisfacimento dei bisogni locali, ovvero, quanto meno,  una definizione di oggetti di gara non condivisa con i destinatari delle forniture.

Per conseguenza, gli operatori economici, ai quali costa partecipare alle gare pubbliche, non possono confidare che l’aggiudicazione di una procedura Consip si traduca in un affidamento effettivo.

Sotto l’aspetto giuridico-formale, queste le norme principali che regolano la casistica in esame:

– comma 449 dell’articolo unico l. 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2007), che all’ultimo periodo prevede che: “gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip s.p.a.”;

– commi 548 e 549 dell’articolo unico l. 28 dicembre 2015, n. 208 (‘Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge di stabilità 2016’), che dispongono che: “al fine di garantire la effettiva realizzazione degli interventi di razionalizzazione della spesa mediante aggregazione degli acquisti di beni e servizi, gli enti del Servizio sanitario nazionale sono tenuti ad approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, come individuate dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all’articolo 9, comma 3, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali regionali di committenza di riferimento, ovvero della Consip Spa. Qualora le centrali di committenza non siano disponibili ovvero operative, gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale sono tenuti ad approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali di committenza iscritte nell’elenco dei Soggetti Aggregatori, di cui all’articolo 9, comma 1, del Decreto Legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89. In tale ipotesi, spetta alla centrale regionale di committenza di riferimento l’individuazione, ai fini dell’approvvigionamento, di altra centrale di committenza”.

“Orbene, dalla interpretazione prima di tutto letterale delle suddette norme, il Consiglio di Stato, con orientamento condiviso da questo Collegio, ha rinvenuto sicura prevalenza ai sistemi di acquisizioni al livello regionale e ruolo meramente suppletivo (e cedevole) all’intervento sostitutivo di Consip.”

In particolare, ha affermato che: “in via tendenziale, le gare per gli approvvigionamenti di interesse degli enti del SSN devono essere svolte dalle centrali di committenza regionali; in via sostanzialmente suppletiva (e all’evidente fine di prevenire il rischio di possibili carenze in approvvigionamenti di estremo interesse e rilevanza) è altresì possibile che la centrale di committenza nazionale attivi specifiche convenzioni-quadro; nell’ipotesi appena richiamata è da ritenere che l’intervento di sostanziale supplenza svolto da Consip non possa giungere ad alterare in modo definitivo il carattere evidentemente sussidiario di tale intervento, il quale per questa caratteristica avrà dunque valenza ‘cedevole’. Tale intervento, infatti (pur necessario nel perdurare dell’inadempienza da parte delle centrali di committenza regionali), perderà la sua ragion d’essere laddove le centrali regionali, ripristinando la fisiologica dinamica delineata dal legislatore, attivino i propri strumenti di acquisizione” (cfr. C. di St. n. 5826/2017; nello stesso senso, ex multis: C. di St. n. 1329/2019, TAR Marche n. 580/2020, TAR Emilia-Romagna n. 362/2018).

Ancora, ha evidenziato “l’esistenza di un disegno normativo che non preclude (ma anzi disciplina) la contestuale attivazione sia a livello centrale sia a livello regionale di aggregazione degli acquisti, sicché non si può ritenere impedito alla centrale di acquisti regionale di attivarsi al fine di ripristinare l’iter fisiologico delineato dalla disciplina, anche dopo che sia avviata una gara Consip” (cfr. C. di St. n. 01329/2019).

Per il caso in cui la gara Consip sia stata non solo avviata ma anche conclusa, i giudici di Palazzo Spada hanno precisato che “la prevalenza della gara svolta a livello regionale può essere affermata anche con riguardo alla fattispecie in esame, ovvero quando la procedura sia stata già aggiudicata, ai fini della stipula della convenzione quadro” … “La gara svolta a livello regionale risponde – quanto alla aderenza alle necessità dell’area di riferimento e, ove svolta successivamente, anche per la coerenza con il mercato – ai principi di maggior efficienza, efficacia e economicità che regolano l’azione pubblica” (cfr. C. di St. n. 01329/2019).

Dunque, in base ai principi giurisprudenziali appena esposti, è possibile affermare che le Aziende Sanitarie sono tenute ad aderire alle convenzioni quadro stipulate dalla centrale di committenza regionale – anche in quanto più aderenti alle esigenze locali e quindi più efficiente economica ed efficace – e l’intervento di Consip deve essere ritenuto “di supplenza”.

Per quanto riguarda la concertazione tra i Soggetti aggregatori, il DPCM  14.11.2014 prevede quanto segue:

(…..) In attuazione dell’art. 9, comma 2, del decreto-legge 24  aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni,  dalla  legge  23  giugno 2014, n. 89, per assicurare l’efficace  realizzazione  dell’attività di razionalizzazione della spesa per beni e servizi, e’ istituito  il «Tavolo tecnico dei  soggetti  aggregatori»,  di  seguito  denominato «Tavolo tecnico»  coordinato  dal  Ministero  dell’economia  e  delle finanze. Con il presente decreto ne sono definiti compiti,  attivita’ e modalita’ operative.

 Il Tavolo,  e’  composto  da  un  rappresentante  del  Ministero dell’economia e delle  finanze  –  Dipartimento  dell’amministrazione generale, del personale e dei servizi (di seguito denominato DAG), da un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei ministri e da un membro in rappresentanza di  ciascun  soggetto  aggregatore  iscritto nell’elenco di cui al comma 1 dell’art. 9 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66. Al Tavolo presenziano un rappresentante della Conferenza delle  regioni,  un  rappresentante  dell’ANCI  e  un  rappresentante dell’UPI.   Al   Tavolo   partecipa,   inoltre,   un   rappresentante dell’Autorita’  nazionale  anticorruzione  (ANAC)  con  funzioni   di uditore.

Il   Tavolo   tecnico   nell’ambito   delle    attività   di razionalizzazione della spesa per  beni  e  servizi  delle  pubbliche amministrazioni svolge attività nei seguenti ambiti:

  a) raccolta dei dati relativi alla  previsione  dei  fabbisogni  di acquisto di beni e di servizi delle amministrazioni;

  b) pianificazione integrata e  coordinata,  nonche’  armonizzazione dei piani delle iniziative di acquisto dei soggetti aggregatori,  nel rispetto dei  diversi  modelli  di  centralizzazione  degli  acquisti adottati comprensivo della individuazione delle categorie di  beni  e servizi, nonche’ delle soglie al superamento delle quali, si svolgono le relative procedure di acquisto aggregato ai  sensi  del  comma  3, dell’art. 9 del citato decreto-legge n. 66 del 2014;

(…..)  Nell’ambito del Tavolo tecnico e’ istituito  un  comitato  guida composto   da   un   membro   in rappresentanza del Ministero dell’economia e delle finanze – DAG, con funzioni  di  presidente,  da  un  membro  in  rappresentanza   della Presidenza del Consiglio dei ministri, da un membro in rappresentanza di Consip  S.p.A.,  da  un  membro  in  rappresentanza  dei  restanti soggetti aggregatori di  cui  al  comma  1  dell’art.  9  del  citato decreto-legge n. 66 del 2014, e da un membro  in  rappresentanza  dei soggetti aggregatori di cui al comma 2 del medesimo art. 9. Per  ogni componente e’ previsto un membro supplente.